Постанова

від 16.04.2019 по справі 815/7066/15

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 квітня 2019 року

Київ

справа №815/7066/15

адміністративне провадження №К/9901/14008/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

судді-доповідача - Бучик А.Ю.,

суддів: Гімона М.М., Мороз Л.Л.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Спільного Українсько-Швейцарського підприємства "Хільмак" на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Димерлія О.О., Єщенка О.В., Шеметенко Л.П. від 26.05.2016 у справі №815/7066/15 за позовом Спільного Українсько-Швейцарського підприємства "Хільмак" (товариство з обмеженою відповідальністю) до Міністерства оборони України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання виконати дії,

УСТАНОВИВ:

Спільне Українсько-Швейцарське підприємство "Хільмак" (товариство з обмеженою відповідальністю) (далі по тексту - СП "Хільмак", позивач) звернулось до суду з позовом, в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просило:

- визнати бездіяльність Міністерства оборони України (надалі по тексту - відповідач) щодо незабезпечення виконання рішення Конкурсної комісії Міністерства оборони України № 7/7/НЕР від 11.11.2015 щодо укладання договорів про закупівлю квартир з переможцем конкурсу по лоту № 6 Спільним Українсько-Швейцарським підприємством "Хільмак" (товариство з обмеженою відповідальністю) протиправною;

- зобов'язати Міністерство оборони України забезпечити виконання рішення Конкурсної комісії Міністерства оборони України № 7/7/НЕР від 11.11.2015 щодо укладання договорів про закупівлю квартир з переможцем конкурсу по лоту № 6 Спільним Українсько-Швейцарським підприємством "Хільмак" (товариство з обмеженою відповідальністю).

В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що СП "Хільмак" взяло участь в конкурсі щодо закупівлі квартир для військовослужбовців на вторинному ринку та на умовах пайової участі в регіонах України. За результатом проведення конкурсу СП "Хільмак" визнано переможцем конкурсу за лотом № 6. На підставі рішення Конкурсної комісії Міністерства оборони України з відбору пропозиції щодо закупівлі квартир на умовах пайової участі та на вторинному ринку в регіонах України від 11.11.2015 було акцептовано пропозицію СП "Хільмак" щодо придбання Міністерством оборони України 10 квартир, які розташовані за адресою: Одеська область, м. Білгород-Дністровській, вул. Перемоги, 20. Після розкриття конкурсної пропозиції СП "Хільмак", Міністерство оборони України кілька разів проводило інспектування житла з метою оцінки його споживчої привабливості. Відповідно до акту від 16 листопада 2015 року запропоноване житло визнано готовим для заселення. Відповідно до п. 6 повідомлення про акцепт конкурсних пропозицій конкурсу від 12.11.2015 за №286/11/224-НЕР кінцевий строк укладання договору про закупівлю становив 03.12.2015. Як зазначає позивач, учасник конкурсу - СП "Хільмак" від укладання договорів не відмовлявся. Проекти договорів та всі передбачені погодження від зацікавлених департаментів та служб на обговорену дату укладення договору були у наявності, і керівництво СП "Хільмак" особисто знаходилось м. Києві 01.12.2015 для підписання угоди. Разом з тим, представник Міноборони, уповноважений на укладання договорів на придбання квартир, жодних дій щодо виконання вимог Порядку № 347 та підписання договорів не вчинив. Рішення конкурсної комісії про результати конкурсу оскаржено не було.

Позивач зазначає, що, враховуючи величезний дефіцит житла, необхідного для забезпечення безквартирних військовослужбовців, бездіяльність Міноборони України суперечать задекларованій політиці щодо сприяння скорішому вирішенню житлового питання військовозобов'язаних.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 24 березня 2016 року позов задоволено.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2016 року постанову Одеського окружного адміністративного суду від 24 березня 2016 року скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовлено.

В касаційній скарзі позивач просить скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2016 року та залишити в силі постанову Одеського окружного адміністративного суду від 24 березня 2016 року.

В обґрунтування касаційної скарги вказує, що на його думку, суд першої інстанції вірно дійшов висновку, що Міністерство оборони України, не виконуючи приписи адміністративно-правових норм щодо реалізації бюджетної програми з питань забезпечення житлом військовослужбовців, передбачених Порядком № 147 та Порядком № 347, допустило протиправну бездіяльність.

Відзиву на касаційну скаргу відповідачем до суду не подано.

Касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

У ході розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено, що 16.10.2015 в центральному друкованому органі Міністерства оборони України - газеті Народна армія № 83 (5418) було опубліковано Оголошення № 227/1/216-НЕР про проведення конкурсу на закупівлю квартир на вторинному ринку та на умовах пайової участі в регіонах України.

Детальна інформація про закупівлю квартир та щодо складу конкурсної документації розміщувалась на офіційному сайті Міністерства оборони України www.mil.gov.ua в розділі Державні закупівлі.

Міністерством оборони України протоколом засідання конкурсної комісії Міністерства оборони України з відбору пропозицій щодо закупівлі квартир на вторинному ринку та умовах пайової участі в регіонах України від 16.10.2015 за № 2/7/НЕР затверджено Конкурсну документацію на закупівлю квартир на вторинному ринку на умовах пайової участі в регіонах України.

26.10.2015 з метою участі в конкурсі щодо закупівлі Міністерством оборони України квартир на вторинному ринку в регіонах України, лот № 6, СП "Хільмак" подано конкурсну пропозицію з доданням усіх передбачених Конкурсною документацією документів.

Відповідно до протоколу засідання конкурсної комісії Міністерства оборони України з відбору пропозицій щодо закупівлі квартир на умовах пайової участі та на вторинному ринку в регіонах України щодо визначення переможця, акцепту конкурсних пропозицій учасників та результатів конкурсу на закупівлю квартир на вторинному ринку в регіонах України від 11.11.2015 року № 7/7/НЕР, переможцем конкурсу щодо закупівлі квартир на вторинному ринку та на умовах пайової участі в регіонах України за лотом № 6 Одеська область, визначено Спільне Українсько-Швейцарське підприємство "Хільмак" (товариство з обмеженою відповідальністю).

13.11.2015 в центральному друкованому органі Міністерства оборони України - газеті Народна армія № 87 (5422) опубліковано Оголошення № 286/11/221-НЕР про результати проведення конкурсу щодо закупівлі квартир на вторинному ринку та на умовах пайової участі в регіонах України.

У пункті 22 Конкурсної документації зазначено, що Замовник укладає з переможцем договір про закупівлю відповідно до основних умов договору, зазначених у конкурсній документації, у строк, не раніше ніж через п'ять робочих днів, але не пізніше ніж через 14 робочих днів з дня визначення переможця.

Судами встановлено, що з дня визначення переможця конкурсу (11.11.2015) чотирнадцятим робочим днем є 01 грудня 2015 року.

Відповідно до п.6 повідомлення про акцепт конкурсних пропозицій від 12.11.2015 за № 286/11/224-НЕР, надісланого конкурсною комісією позивачу, кінцевий строк укладання договору про закупівлю квартир - 03.12.2015.

Однак, відповідач ані до 01.12.2015, ані до визначеного конкурсною комісією строку - 03.12.2015 договір купівлі-продажу нерухомого майна з позивачем, як з переможцем конкурсу по лоту № 6, - не уклав.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач безпідставно не уклав договір з позивачем, чим допустив протиправну бездіяльність.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про відмову у позові, суд апеляційної інстанції вказав, що суд першої інстанції своїм рішенням фактично зобов'язав відповідача укласти договір купівлі-продажу квартир з позивачем, натомість, Міноборони України при здійсненні повноважень у сфері військового будівництва є вільним як в укладенні договору, так і у виборі суб'єкта щодо укладення договорів про закупівлю квартир. Таким чином суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що підстави для визнання бездіяльності відповідача протиправною та зобов'язання Міністерство Оборони України укласти з позивачем договори про закупівлю квартир - відсутні.

Вирішуючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.

Проте такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Пунктом 4 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів.

Так, відповідно до пункту 14 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративний договір - це дво - або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди.

Договір, укладений суб'єктом владних повноважень на реалізацію своєї компетенції у сфері управління, проте на підставі вільного волевиявлення, на засадах рівності сторін, відповідно до норм цивільного законодавства, є цивільним, а не адміністративним, оскільки в змісті цього договору відсутні відносини влади і підпорядкування.

Згідно з пунктами 4, 9, 18 частини 1 статті 1 Закону України Про здійснення державних закупівель договір про закупівлю - договір, який укладається між замовником і учасником за результатами проведення процедури закупівлі та передбачає надання послуг, виконання робіт або набуття права власності на товари;

замовники - органи державної влади, органи місцевого самоврядування та органи соціального страхування, створені відповідно до закону, а також юридичні особи (підприємства, установи, організації) та їх об'єднання, які забезпечують потреби держави або територіальної громади, якщо така діяльність не здійснюється на промисловій чи комерційній основі за наявності однієї з таких ознак: юридична особа є розпорядником, одержувачем бюджетних коштів; органи державної влади чи органи місцевого самоврядування або інші замовники володіють більшістю голосів у вищому органі управління юридичної особи; у статутному капіталі юридичної особи державна або комунальна частка акцій (часток, паїв) перевищує 50 відсотків. До замовників також належать замовники, визначені в пункті 1 частини першої статті 1 Закону України "Про особливості здійснення закупівель в окремих сферах господарської діяльності" ;

переможець процедури закупівлі - учасник, пропозицію конкурсних торгів або цінову пропозицію якого визнано найбільш економічно вигідною та акцептовано в разі проведення торгів (конкурсних торгів), або учасник, пропозицію якого акцептовано за результатами застосування переговорної процедури закупівлі.

Частиною 1 статті 40 цього Закону встановлено, що договір про закупівлю укладається в письмовій формі відповідно до положень Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Наявність у замовника державних закупівель статусу суб'єкта владних повноважень, за відсутності факту здійснення ним владних управлінських функцій, із яких би випливали права та обов'язки осіб, які становлять зміст договору, не є достатнім для висновку про відповідність такого договору поняттю адміністративного, що закріплено у пункті 14 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції до 15.12.2017).

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

У рішенні Європейського суду з прав людини (далі Суд) від 20 липня 2006 року у справі "Сокуренко і Стригун проти України" (заяви №№ 29458/04, 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики Суду термін "встановленим законом" у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, що "судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом" (рішення у справі "Занд проти Австрії" (Zand v. Austria), заява №7360/76). У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства; фраза "встановленого законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, "встановленим законом", національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.; фраза "встановленого законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, "встановленим законом", національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом. Відповідно до частини другої статті 2 КАС до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі і обов'язок суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій чи рішень, тоді як визначальним принципом цивільного та господарського судочинства є змагальність сторін.

Проте, цей позов поданий на поновлення прав позивача у сфері договірних відносин.

Відповідно до ст.1 Господарського процесуального кодексу України (в редакції, чинній до 15.12.2017) підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності (далі - підприємства та організації), мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.

Частиною 2 статті 4 чинного Господарського процесуального кодексу України передбачено, що юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.

Згідно з п.1 ч.1 ст.12 Господарського процесуального кодексу України (в редакції, чинній до 15.12.2017) господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів, у т.ч. щодо приватизації майна, та з інших підстав.

Частиною 1 статті 20 чинного ГПК України передбачено, що господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв'язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема:

- справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні правочинів у господарській діяльності, крім правочинів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, а також у спорах щодо правочинів, укладених для забезпечення виконання зобов'язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці;

- справи у спорах щодо оскарження актів (рішень) суб'єктів господарювання та їх органів, посадових та службових осіб у сфері організації та здійснення господарської діяльності, крім актів (рішень) суб'єктів владних повноважень, прийнятих на виконання їхніх владних управлінських функцій, та спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем;

- інші справи у спорах між суб'єктами господарювання.

Отже, за суб'єктним складом сторін та сутністю спору дана справа підлягає розгляду господарськими судами у порядку, визначеному нормами Господарського процесуального кодексу України.

Враховуючи викладене, зважаючи на помилковість позиції судів попередніх інстанцій щодо наявності у переданому на вирішення суду спорі визначальних ознак справи адміністративної юрисдикції, Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень та закриття провадження у адміністративній справі.

За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до пункту 5 частини першої стаття 349 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

Згідно зі статтею 354 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Таким чином, судові рішення підлягають скасуванню у повному обсязі із закриттям провадження у даній справі.

Відповідно до статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства (пункт 1).

Відповідно до частини першої статті 239 Кодексу, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

Керуючись статтями 345, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Спільного Українсько-Швейцарського підприємства "Хільмак" задовольнити частково.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 24 березня 2016 року та постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2016 року скасувати.

Провадження у справі № 815/7066/15 закрити.

Роз'яснити позивачеві, що справу належить розглядати в порядку господарського судочинства.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

А.Ю. Бучик

М.М. Гімон

Л.Л. Мороз ,

Судді Верховного Суду