Постанова

від 23.04.2019 по справі 822/2318/16

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 822/2318/16

Головуючий у 1-й інстанції: Шевчук О.П.

Суддя-доповідач: ОСОБА_1

23 квітня 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Курка О. П.

суддів: Боровицького О. А. Совгири Д. І.

за участю:

секретаря судового засідання: Франчук А.О.,

прокурора: Іжаківської В.О.,

третьої особи: ОСОБА_2,

представника третьої особи: ОСОБА_3,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 грудня 2016 року (м. Хмельницький) у справі за адміністративним позовом Заступника прокурора Хмельницької області в інтересах держави до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_2 про визнання протиправними та скасування наказів від 02 березня 2016 року №22-4514-СГ; №22-4516-СГ; №22-4518-СГ; №22-4520-СГ; №224521-СГ,

В С Т А Н О В И В :

в листопаді 2016 року заступник прокурора Хмельницької області в інтересах держави звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_2 про визнання протиправними та скасування наказів від 02 березня 2016 року №22-4514-СГ; №22-4516-СГ; №22-4518-СГ; №22-4520-СГ; №224521-СГ.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 грудня 2016 року позов задоволено, а саме: визнано протиправними та скасовано накази Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про надання ОСОБА_2 дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду за рахунок земель сільськогосподарського призначення загальною площею 85 га, розташованих за межами населених пунктів Китайгородської сільської ради Кам'янець-Подільського району, з метою подальшої передачі для ведення фермерського господарства від 02 березня 2016 року №22-4514-СГ; №22-4516- СГ; №22-4518-СГ; №22-4520-СГ; №224521-СГ.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, третя особа подала апеляційну скаргу, у якій просила скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору. Так, апелянтом зазначено, що накази Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області прийняті в межах повноважень та з дотриманням вимог чинного земельного законодавства України. Крім того, повідомив, що ним створене та функціонує фермерське господарство, у нього достатньо техніки для обробітку землі, а тому підстав для скасування спірних наказів немає.

Ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року визнано неповажними підстави пропуску строку звернення з апеляційною скаргою, зазначених в клопотанні третьої особи про поновлення строку на апеляційне оскарження постанови Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 грудня 2016 р.

Ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року апеляційну скаргу третьої особи залишено без руху.

З ухваленим судовим рішенням апеляційного суду не погодилася третя особа, подала касаційну скаргу.

Постановою Верховного Суду від 23 січня 2019 року касаційну скаргу ОСОБА_2 задоволено частково. Ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року скасовано, а справу направлено до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Ухвалами Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2019 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 грудня 2016 року та призначено справу до апеляційного розгляду.

В судовому засіданні представник третьої особи та третя особа доводи апеляційної скарги підтримали в повному обсязі та за обставин викладених в ній просили суд задовольнити її, а постанову суду першої інстанції - скасувати.

Прокурор в судовому засіданні заперечувала проти задоволення апеляційної скарги та просила суд залишити її без задоволення, а постанову суду першої інстанції - без змін.

Представник відповідача, будучи належним чином повідомлений про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, в судове засідання не з'явився, про причини своєї неявки суд не повідомив. Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь представника відповідача в судовому засіданні - не обов'язкова, колегія суддів у відповідності до ч. 2 ст. 313 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за його відсутності.

Заслухавши суддю-доповідача, доводи сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступних висновків.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного розгляду справи, що наказами Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 02 березня 2016 року №22-4514-СГ; №22-4516- СГ; №22-4518-СГ; №22-4520-СГ; №224521-СГ ОСОБА_2 надано дозволи на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства, розташованих за межами населених пунктів Китайгородської сільської ради Кам'янець-Подільського району Хмельницької області.

Спірні накази прийняті на підставі результатів розгляду заяв ОСОБА_2 від 10 грудня 2015 року та доданих до них документів (копій паспорта, диплому про вищу освіту, довідки про присвоєння ідентифікаційного номеру, графічних матеріалів із зазначенням бажаного місця розташування земельних ділянок).

Прокурор, вважаючи, що вказані накази не відповідають вимогам чинного законодавства України, та прийняті відповідачем всупереч встановленій процедурі набуття права на земельні ділянки з метою ведення фермерського господарства, звернувся з позовом в інтересах держави до суду.

Суд першої інстанції при ухваленні оскаржуваного рішення виходив з протиправності оскаржуваних наказів, а відтак наявності підстав для задоволення позову.

Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Згідно з абз. 1 ч. 1 ст. 116 Земельного кодексу України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування (ч. 2 ст. 116 Земельного кодексу України).

Згідно пп. "в" ч. 3 ст. 116 Земельного кодексу України, безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

У відповідності до положень ч. 1 ст. 121 Земельного кодексу України, громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства в розмірах не більше 2,0 гектара.

Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами врегульовано статтею 118 Земельного кодексу України.

Частиною шостою вказаної статті Земельного кодексу України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до ОСОБА_4 міністрів Автономної Республіки Крим. ОСОБА_4 Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно абз. 1 частини 7 статті 118 Земельного кодексу України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Колегія суддів звертає увагу, що Земельним Кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.

Судом встановлено, що зазначені в абз. 1 ч. 1 ст. 118 Земельного кодексу України підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в даному випадку були відсутні.

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України від 19.06.2003 № 973-IV "Про фермерське господарство" (далі - Закон № 973) (в редакції чинній на момент виникнення правовідносин) фермерське господарство є формою підприємницької діяльності громадян із створенням юридичної особи, які виявили бажання виробляти товарну сільськогосподарську продукцію, займатися її переробкою та реалізацією з метою отримання прибутку на земельних ділянках, наданих їм для ведення фермерського господарства, відповідно до закону.

Відповідно до ч. 1 ст. 7 Закону № 973 (в редакції чинній на момент виникнення правовідносин), для отримання (придбання) у власність або в оренду земельної ділянки державної власності з метою ведення фермерського господарства громадяни звертаються до відповідної районної державної адміністрації. У заяві зазначаються: бажаний розмір і місце розташування ділянки, кількість членів фермерського господарства та наявність у них права на безоплатне одержання земельних ділянок у власність, обґрунтування розмірів земельної ділянки з урахуванням перспектив діяльності фермерського господарства. До заяви додаються документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі.

Досліджуючи спірні правовідносини, судом встановлено, що Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області на підставі отриманих заяв та доданих до них документів прийняло накази від 02 березня 2016 року №22-4514-СГ; №22-4516- СГ; №22-4518-СГ; №22-4520-СГ; №224521-СГ про надання дозволів ОСОБА_2 на розроблення документації із землеустрою.

Судом встановлено, що однією із підстав для скасування оскаржуваних наказів позивач зазначає те, що оформлення права користування земельними ділянками із земель державної форми власності для створення фермерського господарства зазначено землі на території Кам'янець-Подільського району, які розташовані не єдиним масивом.

Водночас, колегія суддів не погоджується з такими доводами прокурора з огляду на наступне.

Відповідно до ч. 7 ст. 7 Закону № 973, земельні ділянки надаються громадянам для ведення фермерського господарства єдиним масивом з розташованими на них водними джерелами та лісовими угіддями, наближеними до існуючих шляхів, електро- і радіотелефонних мереж, газо- і водопостачальних систем та інших видів інженерної інфраструктури.

Тобто, надання земельних ділянок єдиним масивом має місце лише в тому випадку, коли орган, уповноважений розпоряджатися землями, приймає рішення про надання громадянину земельних ділянок сільськогосподарського призначення, лісового та водного фондів єдиним масивом, а не окремо по кожній категорії земель для ведення фермерського господарства.

Стосовно того, що ОСОБА_2 у поданих заявах не обґрунтував розміри земельних ділянок, не зазначив перспективи діяльності фермерського господарства та не надав підтвердження наявності необхідної для обробітку землі техніки, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Жодним нормативно-правовим актом не визначено в якому вигляді має бути надано обґрунтування розмірів земельної ділянки з урахуванням перспектив діяльності фермерського господарства та подання інформації про наявність сільськогосподарської техніки.

Під час судового засідання представник третьої особи пояснив, що у поданих заявах ОСОБА_2 третя особа обґрунтувала розмір земельних ділянок шляхом зазначення їх бажаного розміру, врахувавши при цьому перспективи діяльності свого фермерського господарства.

Судова колегія звертає увагу, що в матеріалах справи містяться відомості стосовно наявності у третьої особи достатньої кількості техніки для обробітку земель.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції скасував оскаржувані накази з формальних мотивів невідповідностей заяв ОСОБА_2.

Разом з тим, колегія суддів враховує правову позицію, викладену в рішеннях Європейського Суду з прав людини від 13.01.2000 р. по справі "Мірагаль Есколано та інші проти Іспанії" та від 28.10.1998 р. по справі "Перес де ОСОБА_4 Каваніллес проти Іспанії", відповідно до якої надто суворе тлумачення внутрішніми судами процесуальної норми може призвести до позбавлення заявників права доступу до суду і завадити розгляду їхніх позовних вимог, що є порушенням п.1 ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Водночас, згідно зі ст. 17 Закон України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини", суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Забезпечуючи особі право доступу до правосуддя, враховуючи обставини справи та докази у їх сукупності, колегія суддів апеляційної інстанції приходить до висновку, що у відповідача були відсутні підстави для відмови у наданні ОСОБА_2 дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства.

Суд першої інстанції не дав належної оцінки вказаним обставинам та прийшов до помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позову.

Під час судового засідання було встановлено, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок вже розроблений. А відтак, колегія суддів вважає, що оскаржувані накази вичерпали свою дію фактом свого виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені судом. В даному випадку законним та обґрунтованим є очікування ОСОБА_2 на реалізацію раніше наданого права на відведення у користування земельних ділянок для подальшого ведення на них фермерського господарства, а будь-які спірні питання щодо застосування окремих законодавчих норм мають трактуватись на користь громадянина, чим забезпечується передбачуваність та сталість в регулюванні суспільних відносин.

Окрім того, суд апеляційної інстанції звертає увагу на наступне.

У постанові Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 суд касаційної інстанції дійшов висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Ці висновки є релевантними і до справи, що розглядається.

Суд звертає увагу, що під час судового засідання прокурор не змогла навести обґрунтованих підстав для звернення до суду з даним позовом та належних доказів того, що оскаржувані накази прийняті відповідачем всупереч законодавчо встановленій процедурі набуття права на земельні ділянки з метою ведення фермерського господарства.

З огляду на вищевикладене колегія суддів вважає, що в даному випадку не було передбачених законом виключних випадків, які є підставами для звернення прокурора до суду на захист інтересів держави.

У силу п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно зі ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:

1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи;

2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;

3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;

4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на викладені обставини справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції ухвалено рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування рішення суду першої інстанції з прийняттям нової постанови про відмову у задоволенні позову.

Відповідно до ч. 11 ст. 139 КАС України, судові витрати третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, стягуються на її користь зі сторони, визначеної відповідно до вимог цієї статті, залежно від того, заперечувала чи підтримувала така особа заявлені позовні вимоги.

Враховуючи те, що позивач заперечував вимоги ОСОБА_2, понесені останнім судові витрати в сумі 1515,80 грн підлягають стягненню за рахунок бюджетних асигнувань прокуратури Хмельницької області.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити повністю.

Постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 грудня 2016 року скасувати.

Прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позову.

Стягнути на користь ОСОБА_2 за рахунок бюджетних асигнувань прокуратури Хмельницької області понесені судові витрати в сумі 1515,80 грн.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 25 квітня 2019 року.

Головуючий ОСОБА_1 Судді ОСОБА_5 ОСОБА_6