Рішення

від 26.04.2019 по справі 826/2235/18

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

26 квітня 2019 року № 826/2235/18

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Качура І.А., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) адміністративну справу за позовом Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві до товариства з обмеженою відповідальністю Перший Київський молочний завод про стягнення штрафу,

В С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду м. Києва звернулось Головне управління Держпродспоживслужби в м. Києві (далі - позивач, ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві) з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю Перший Київський молочний завод (далі - відповідач, ТОВ Перший Київський молочний завод ), в якому просить:

стягнути з ТОВ Перший Київський молочний завод (код ЄДРПОУ 30530468) штраф у розмірі 29 784,00 грн. - за порушення п.1 ч.1 ст.64 Закону України Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів до Державного бюджету України;

стягнути з ТОВ Перший Київський молочний завод (код ЄДРПОУ 30530468) штраф у розмірі 141 474,00 грн. - за порушення п.3 ч.1 ст.64 Закону України Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів до Державного бюджету України;

стягнути з ТОВ Перший Київський молочний завод (код ЄДРПОУ 30530468) штраф у розмірі 29 784,00 грн. - за порушення п.12 ч.1 ст.64 Закону України Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів до Державного бюджету України.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що за результатами проведення позапланового заходу державного контролю стосовно ТОВ Перший Київський молочний завод щодо виконання припису від 16.08.2017, позивачем встановлено факт неусунення відповідачем виявлених порушень у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, про що складено протокол. Факт виявлених порушень, зафіксованих у протоколі, на думку позивача, є підставою для застосування санкцій, передбачених пунктами 1, 3, 12 частини 1 статті 64 Закону України Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів .

Ухвалою суду від 19.03.2018 відкрито спрощене позовне провадження в адміністративній справі без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) та запропоновано відповідачу надати відзив протягом п'ятнадцяти днів з дня вручення відповідачу ухвали про відкриття провадження у справі.

Також, вказаною ухвалою запропоновано відповідачу подати до суду протягом 15-ти днів з дня отримання даної ухвали відзив на позовну заяву та всі письмові докази наявні і відповідача.

Відповідачем у встановлений судом строк відзив на позовну заяву не подано.

Згідно частини 2 статті 175 Кодексу адміністративного судочинства України у разі ненадання відповідачем відзиву у встановлений судом строк без поважних причин суд має право вирішити спір за наявними матеріалами справи.

Розглянувши документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.

На підставі наказу від 11.08.2017 №2003 та направлення від 11.08.2017 №2059 посадовими особами позивачем здійснено позаплановий захід щодо дотримання ТОВ Перший Київський молочний завод вимог законодавства у сфері безпечності та якості харчових продуктів за адресою: м. Київ, вул. Академіка Білецького, 34.

За результатами проведення планового заходу державного контролю стосовно додержання ТОВ Перший Київський молочний завод вимог щодо поводження з харчовими продуктами складений акт №630 від 16.08.2017. Виконуючий обов'язків директора ОСОБА_1 ознайомився з даним актом та отримав його примірник 16.08.2017 під підпис.

На підставі Акту №630 від 16.08.2017 провідним лікарем ветеринарної медицини відділу безпечності харчових продуктів Управління безпечності харчових продуктів та ветеринарної медицини ОСОБА_2 та головним спеціалістом відділу державного контролю Управління безпечності харчових продуктів та ветеринарної медицини ОСОБА_3 складений припис про усунення порушень вимог законодавства від 16.08.2017 про те, що за результатами планової перевірки встановлено порушення вимог статей 23, 41, 45, 48, 49 Закону України Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів та вказано термін усунення виявлених порушень до 16.10.2017.

В подальшому, за результатами позапланового заходу державного контролю стосовно ТОВ Перший Київський молочний завод , що знаходиться за адресою: м.Київ, вул. Академіка Білецького, 34, щодо виконання припису від 16.08.2017 складений акт №0036 від 24.01.2018, яким зафіксовано про невиконання відповідачем вимог зазначеного припису.

Оскільки ТОВ Перший Київський молочний завод не усунув порушень вимог законодавства, вказаних у приписі від 16.08.2017, позивачем складено протокол про правопорушення у сфері безпечності та окремих показників харчових продуктів від 30.01.2018.

Таким чином, відповідачем не виконані вимоги (рішення) посадових осіб компетентного органу щодо усунення порушень законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів у строк, погоджений із компетентним органом, за що передбачена відповідальність встановлена пунктами 1, 3, 12 частини 1 статті 64 Закону України Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів .

Поряд з цим, як зазначив позивач, оскільки відповідачем допущені порушення вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів, санкції за порушення яких встановлені статтею 64 Закону України Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів , а також у зв'язку з тим, що ТОВ Перший Київський молочний завод відноситься до суб'єктів господарювання з високим ступенем ризику, до відповідача застосовуються найвищі розміри штрафних санкцій.

Враховуючи вищенаведене, ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві звернулось із даним позовом до суду щодо застосування санкцій до відповідача та стягнення цих коштів.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, суд зазначає наступне.

Згідно з частиною 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Порядок забезпечення безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, що виробляються, перебувають в обігу, ввозяться (пересилаються) на митну територію України та/або вивозяться (пересилаються) з неї, визначається положеннями Закону України Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів від 23.12.1997 № 771/97-ВР (далі - Закон № 771/97-ВР).

Відповідно до частини 1 статті 3 Закону №771/97-ВР дія цього Закону поширюється на санітарні заходи, об'єкти санітарних заходів; вимоги до окремих показників якості харчових продуктів, у тому числі вимоги щодо інформування споживачів про властивості харчових продуктів, включаючи рекламу харчових продуктів; операторів ринку та потужності; систему державного контролю.

Згідно статті 4 вказаного Закону державне регулювання у сфері безпечності харчових продуктів здійснюється з метою захисту життя, здоров'я та інтересів споживачів. Держава здійснює регулювання безпечності та окремих показників якості харчових продуктів шляхом: встановлення санітарних заходів; встановлення вимог до окремих показників якості харчових продуктів; державної реєстрації визначених цим Законом об'єктів санітарних заходів; видачі, припинення, анулювання та поновлення експлуатаційного дозволу; інформування та підвищення обізнаності операторів ринку і споживачів щодо безпечності та окремих показників якості харчових продуктів; встановлення вимог щодо стану здоров'я персоналу потужностей; участі у роботі відповідних міжнародних організацій; здійснення державного контролю; притягнення операторів ринку, їх посадових осіб до відповідальності у разі порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів.

В силу частини 1 статті 5 Закону №771/97-ВР до системи органів виконавчої влади у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів належить, зокрема, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів (компетентний орган).

Статтею 8 Закону №771/97-ВР визначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів (компетентний орган), належить, зокрема, вжиття у межах своїх повноважень заходів для усунення порушень цього Закону та притягнення винних у таких порушеннях осіб до відповідальності відповідно до закону.

Згідно з п.1 Положення про Головне управління Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів в області, в місті Києві, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України №209 від 12.04.2017, яке зареєстровано в Міністерстві юстиції України 13.05.2017 за № 604/30472, Головне управління Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів в області, в місті Києві (далі - Головне управління) є територіальним органом Держпродспоживслужби та їй підпорядковане. Головному управлінню підпорядковуються установи та організації, що належать до сфери управління Держпродспоживслужби та розташовані на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Відповідно до пунктів 3 та 4 зазначеного Положення, завданням Головного управління є реалізація повноважень Держпродспоживслужби на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Головне управління відповідно до покладених на нього завдань забезпечує реалізацію державної політики, а саме у галузі ветеринарної медицини та безпечності харчових продуктів: забезпечує здійснення державного ветеринарно-санітарного нагляду (контролю) за здоров'ям та благополуччям тварин, безпечністю та окремими показниками якості харчових продуктів, неїстівних (побічних) продуктів тваринного походження, кормів та інших об'єктів санітарних заходів, охороною території України від занесення збудників особливо небезпечних хвороб, включених до списку Міжнародного епізоотичного бюро (далі - МЕБ), з територій інших держав або карантинних зон; здійснює державний нагляд (контроль) за: тваринами, харчовими продуктами, іншими об'єктами санітарних заходів, пов'язаними з продуктами тваринного походження, репродуктивним матеріалом, племінною справою у тваринництві, біологічними продуктами, патологічним матеріалом, ветеринарними препаратами, субстанціями, кормовими добавками, преміксами та кормами, засобами ветеринарної медицини, засобами догляду за тваринами та супутніми об'єктами, штамами мікроорганізмів, а також потужностями, що використовуються для їх виробництва, переробки, зберігання та обігу; проведенням суб'єктами господарювання дезінфекції, дезінсекції та дератизації на потужностях, що використовуються для виробництва, переробки, зберігання та обігу тварин, харчових продуктів, репродуктивного матеріалу, ветеринарних препаратів, субстанцій, кормових добавок, преміксів та кормів, а також засобів, що використовуються для їх транспортування, тощо.

Статтею 64 Закону №771/97-ВР передбачена відповідальність операторів ринку за порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів.

Відповідно до пунктів 1, 3, 12 частини першої цієї статті передбачено, що оператори ринку в разі порушення вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів несуть відповідальність в межах діяльності, яку вони здійснюють, за:

1) недотримання вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів щодо гігієнічних вимог до харчових продуктів на всіх стадіях їх виробництва та обігу, у тому числі допущення до процесу виробництва та/або обігу харчових продуктів осіб, які мають протипоказання до роботи з харчовими продуктами і присутність яких на робочому місці може спричинити виробництво та/або обіг небезпечних харчових продуктів, - тягне за собою накладення штрафу на юридичних осіб - у розмірі від п'яти до восьми мінімальних заробітних плат;

3) виробництво, зберігання харчових продуктів без отримання експлуатаційного дозволу, якщо обов'язковість його отримання встановлена цим Законом, - тягне за собою накладення штрафу на юридичних осіб - у розмірі від тридцяти до тридцяти восьми мінімальних заробітних плат;

12) невиконання законних вимог (рішень) посадових осіб компетентного органу щодо усунення порушень законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів у строк, погоджений із компетентним органом, - тягне за собою накладення штрафу на юридичних осіб - у розмірі від п'яти до восьми мінімальних заробітних плат.

Як вбачається з позовної заяви, ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві звернулося до суду та просить стягнути з ТОВ Перший Київський молочний завод адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів, передбачені пунктами 1, 3, 12 частини першої статті 64 Закону України Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів у вигляді штрафу на загальну суму 201 042,00 грн., та стягнути його на користь Державного бюджету України.

При цьому, підставою для звернення з такими вимогами позивачем вказано складений протокол про порушення у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів від 30.01.2018.

Однак, протоколом про порушення у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів від 30.01.2018 лише зафіксовані порушення позивачем вимог Закону України Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів , але не застосовано штрафні санкції.

З наведеного можна зробити висновок, що позивач, подаючи такий позов, фактично перекладає повноваження на суд щодо застосування до відповідача штрафу та стягнення його.

Відповідно до статті 65 Закону №771/97-ВР провадження у справах про порушення законодавства у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів стосовно юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців здійснюється відповідно до вимог цього Закону.

Протокол про правопорушення, передбачені статтею 64 цього Закону, за результатами здійснення заходу державного контролю мають право складати головні державні інспектори або їх заступники.

Протокол про правопорушення, передбачений статтею 64 цього Закону, складається у двох примірниках. Один примірник протоколу вручається оператору ринку або уповноваженій ним особі, другий - зберігається у компетентного органу.

Розгляд справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів здійснюється у судовому порядку відповідно до закону. Заява про правопорушення, передбачені статтею 64 цього Закону, разом з іншими матеріалами надсилається до суду у 15-денний строк з моменту складення протоколу про правопорушення. (ч.ч. 8, 9 ст. 65 Закону №771/97-ВР).

Таким чином, відповідно до вищевикладених правових вимог розгляд справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів здійснюється у судовому порядку відповідно до закону.

Законодавець передбачив у статті 65 Закону №771/97-ВР, що розгляд справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів здійснюється судом. При цьому, зазначив, що порядок розгляду судом цих справ визначається законом, але будь-якого закону щодо порядку розгляду таких справ не прийняв, та порядок розгляду цих справ не визначив.

На необхідність дотримання принципу якості закону неодноразово звертав увагу Європейський суд з прав людини.

У рішенні по справі Круслена від 24 квітня 1990 року зазначено, що закон, який надає дискреційне право, має визначати межі здійснення такого права, хоча докладні правила та умови мають міститися в нормах субстантивного права. Проте надання законом виконавчій владі, чи судді нічим не обмеженого дискреційного права, суперечило б принципові верховенства права. Отже, закон має досить чітко визначати межі будь-яких таких повноважень, наданих компетентним органам, а також спосіб їх застосування, щоб забезпечувати належний захист особистості від свавільного втручання.

Положення закону повинні бути передбачуваними та надавати достатньо гарантій проти свавільного застосування (Рішення Європейського суду з прав людини у справі Свято-Михайлівська Парафія проти України від 14 червня 2007 року).

Якість закону пов'язана з достатньою чіткістю встановлення ним тих чи інших обставин, на підставі яких діють державні органи (Рішення Європейського суду з прав людини у справі Волохи проти України від 02 листопада 2006 року).

У разі наявності прогалин у законодавстві, суд може шляхом розширеного тлумачення, або застосування аналогії права чи закону, вирішити спір у разі необхідності надання повного захисту правам, свободам та інтересам фізичних осіб, правам та інтересам юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства.

Але, суд не може застосувати розширення тлумачення для застосування обмежувального заходу стосовно особи, для розширення повноваження суб'єкта владних повноважень та безпосередньо самого суду.

Відповідно до статті 19 Конституції України, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Застосування у цьому випадку аналогії чи розширеного тлумачення, призвело б до того, що суд самостійно наділив себе повноваженнями розгляду таких справ, хоча законодавцем це питання не було вирішено.

Це було б порушенням статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, в частині розгляду справи не судом встановленим законом (п.23, п.24 Рішення у справі Сокуренко і Стригун проти України від 20.07.2006).

Головне управління Держпродспоживслужби в м. Києві помилково обрало спосіб реалізації свого повноваження, передбаченого ст.65 Закону України Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів , щодо звернення до адміністративного суду з позовною заявою про застосування до суб'єкта господарювання штрафу та його стягнення.

Суд зазначає, що ухвалення адміністративним судом рішення про притягнення до відповідальності, не передбаченої нормами Кодексу адміністративного судочинства України, а й взагалі суперечить цілям та завданням адміністративного судочинства, які полягають у захисті прав, свобод і інтересів фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2018 року у справі № 826/5257/18, від 05 листопада 2018 року № 826/5030/18.

Аналізуючи обставини справи та норми чинного законодавства, суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві та відсутність правових підстав для їх задоволення.

Згідно зі статтею 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, матеріалів справи, суд приходить до висновку про помилковість обрання позивачем способу реалізації свого повноваження, передбаченого статтею 65 Закону, відтак підстави для задоволення адміністративного позову відсутні.

Керуючись ст.ст. 8, 9, 72-77, 139, 241-246, 263 Кодексу адміністративного судочинства України суд,

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві (04053, м. Київ, вул. Некрасовська, 10/8, код ЄДРПОУ 40414833) відмовити.

Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішенням суду може бути оскаржено за правилами встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України з урахуванням підпункту 15.5 пункту 15 частини першої Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції згідно з Законом України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII.

Суддя І.А. Качур