Постанова

від 26.04.2019 по справі 826/16334/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

26 квітня 2019 року

Київ

справа №826/16334/18

адміністративне провадження №К/9901/3484/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду : судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за заявою Приватного підприємства Маркон про забезпечення адміністративного позову до подання позову до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю Маркон-Строй , Товариство з обмеженою відповідальністю Кадорр-Україна про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії за касаційною скаргою Приватного підприємства Маркон на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бєлової Л.В., Безименної Н.В., Кучми А.Ю. від 16 січня 2019 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У жовтні 2018 року Приватне підприємство Маркон (далі - ПП Маркон , заявник) звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва із заявою про забезпечення адміністративного позову до подання позову до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент ДАБК м. Києва, відповідач), в якій просило вжити заходи забезпечення позову, шляхом:

- зупинення дії припису Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 29 травня 2018 року, що винесений Приватному підприємству Маркон щодо об'єкта Будівництво готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту на Андріївському узвозі, 14-16 Подільського району міста Києва ;

- зупинення дії припису Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 29 травня 2018 року, що винесений Приватному підприємству Маркон щодо об'єкта Будівництво готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту на Андріївському узвозі, 14-16 Подільського району міста Києва ;

- зупинення дії наказу № 152 від 12 червня 2018 року Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт , яким анульовано дозвіл на виконання будівельних робіт Будівництво готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту за адресою: Андріївський узвіз, 14-16 у Подільському районі м. Києва від 14 жовтня 2010 року № 2230-Пд/К, замовник - Приватне підприємство Маркон .

В обґрунтування заяви про забезпечення позову заявник посилається на те, що зупинення виконання робіт на об'єкті будівництва призведе до значних витрат та негативних наслідків щодо робіт, які вже виконані. Зокрема, зазначає, що через вплив погодних умов, зупинення будівельних робіт призведе до руйнування недобудованих елементів об'єкту і як наслідок - неможливості реалізації наступних етапів будівництва.

Таким чином, на переконання позивача, наявна очевидна небезпека заподіяння шкоди правам та інтересам позивача, що свідчить про необхідність вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваних приписів.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 жовтня 2018 року заяву Приватного підприємства Маркон про забезпечення позову задоволено.

Задовольняючи заяву про забезпечення позову до подання адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що невжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваних приписів та наказу призведе до значного порушення прав позивача, оскільки існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам та інтересам позивача, а у випадку невжиття цих заходів, захист прав та інтересів позивача стане неможливим або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат. Крім того, невжиття таких заходів і фактичне зупинення будівельних робіт може призвести до негативних непередбачуваних наслідків, як для позивача так і невизначеного кола осіб.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2019 року задоволено апеляційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва, скасовано ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 жовтня 2018 року та прийнято нову постанову про відмову у задоволені заяви про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову.

Задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що застосування таких заходів забезпечення позову, як зупинення дії оскаржуваних наказів про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт до вирішення спору по суті, в сукупності із зупиненням дії оскаржуваних приписів про усунення порушень, фактично надає можливість безперешкодно продовжувати будівництво об'єкта, не зважаючи на встановлені відповідачем під час позапланового заходу державного нагляду (контролю) порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, викладені в акті перевірки.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ПП Маркон звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити у силі ухвалу Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 жовтня 2018 року.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 31 січня 2019 року.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31 січня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.

Ухвалою Верховного Суду від 14 лютого 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/16334/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.

Разом із касаційною скаргою ПП Маркон подано клопотання про участь представника у розгляді заяви у касаційному порядку у судовому засіданні. У задоволенні цього клопотання відмовлено ухвалою Верховного Суду від 24 квітня 2019 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) проведено позапланову перевірку об'єкту Будівництво готельного комплексу із закладами громадською харчування та паркінгом для легкового автотранспорту на Андріївському узвозі, 14-16 Подільського району міста Києва , яку завершено 29 травня 2018 року.

Відповідачем за результатами перевірки складено протокол порушення у сфері містобудівної діяльності від 29 травня 2018 року, де зазначено, що позивачем не виконано вимоги припису Департаменту про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 05 січня 2018 року, підпункт а пункту 3 частини третьої статті41 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності .

Також, за результатами перевірки відповідачем складено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 29 травня 2018 року, яким вимагалось у термін до 29 червня 2018 року усунути виявлені порушення у відповідності до законодавства.

Крім того, за результатами перевірки відповідачем складено припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 29 травня 2018 року, яким вимагалось з 29 травня 2018 року зупинити виконання будівельних робіт до усунення допущених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Наказом № 152 від 12 червня 2018 року Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт з посиланням на частину шосту статті 37 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , на підставі актів, складених за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб'єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт, складених 05 січня 2018 року, 29 травня 2018 року вирішено анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт Будівництво готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту за адресою: Андріївський узвіз, 14-16 у Подільському районі м. Києва від 14 жовтня 2010 року № 2230-1 Ід/К. Замовник - Приватне підприємство Маркон .

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суд апеляційної інстанції порушив норми статей 150-151 КАС України, оскільки, як правильно встановив Окружний адміністративний суд м. Києва, наявні підстави для застосування заходів забезпечення адміністративного позову, визначені, зокрема, пунктом 1 частини другої статті 150 КАС України. Скаржник вважає, що висновки апеляційного суду щодо безпідставності застосування заходу забезпечення адміністративного позову шляхом зупинення дії індивідуального акта суб'єкта владних повноважень, є хибними та такими, що ґрунтуються на неповному врахуванні всіх обставин справи.

Від Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) надійшов відзив на касаційну скаргу ПП Маркон , у якому зазначається, що рішення апеляційного суду є законним та обґрунтованим, оскільки суд апеляційної інстанції дійшов до правильного висновку про відсутність підстав вважати, що зупинення виконання оскаржуваного наказу та приписів призведе до суттєвого порушення прав заявника, поновлення яких у майбутньому, у разі прийняття судами рішення, яким спірні приписи та наказ будуть визнані протиправними та скасовані, може бути значно ускладнене; просить залишити постанову апеляційного суду без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2019 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними з огляду на наступне.

Відповідно до статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю (частина друга статті 150 КАС України).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що заходи забезпечення позову можуть вживатися виключно у випадках, коли невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Згідно з положеннями частини першої статті 151 КАС України, позов може бути забезпечено, крім іншого, шляхом: зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; забороною відповідачу вчиняти певні дії; забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору.

Згідно роз'яснень Постанови Пленуму Верховного Суду України від 22 грудня 2006 року № 9 Про практику застосування судами процесуального законодавства при розгляді заяв про забезпечення позову при розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з'ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

Згідно Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов'язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов'язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв'язку з оскарженням адміністративного акта.

Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.

При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв'язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв'язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 826/8556/17.

При цьому, в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов'язані з відновленням прав будуть значними.

Як вбачається зі змісту оскаржуваного рішення суду апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні заяви про забезпечення адміністративного позову, суд дійшов до висновку, що застосовуючи заходи забезпечення адміністративного позову, суд першої інстанції фактично погодився із збереженням стану триваючого порушення містобудівних вимог та заходів безпеки, які виявлені відповідачем, а також дійшов до висновку, що вжиті судом першої інстанції заходи забезпечення не відповідають меті застосування правового інституту забезпечення позову, оскільки фактично надає можливість забудовнику безперешкодно, без жодних обмежень, продовжувати будівництво об'єкта, не зважаючи на встановлені відповідачем порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Колегія суддів погоджується з наведеним висновком та враховує, що відповідачем, який є спеціальним органом у сфері містобудування, під час здійснення заходу державного архітектурно-будівельного контролю виявлено ряд порушень містобудівних норм та стандартів у діяльності заявника, як замовника будівництва, відтак, без перевірки встановлених обставин у процесі розгляду справи по суті, подальше здійснення будівельних робіт може становити загрозу життю та здоров'я людей, а також загрозу екологічної безпеки.

Викладене свідчить про непропорційність та неспівмірність заходів забезпечення позову, про які просить заявник, а отже, й про відсутність підстав для їх застосування.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 03 жовтня 2018 року у справі № 826/5233/18, від 28 лютого 2019 року у справі № 826/2259/18, у яких Верховний Суд скасував рішення судів першої та апеляційної інстанцій про забезпечення позову у правовідносинах аналогічних тим, що виникли у справі, яка розглядається.

З огляду на таке колегія суддів доходить до висновку, що судом першої інстанції прийнято законне та обґрунтоване рішення, що відповідно до статті 350 КАС України є підставою для залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення апеляційного суду - без змін.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

З урахуванням вищезазначеного колегія суддів приходить до висновку про те, що оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки апеляційний суд прийняв рішення при дотриманні норм процесуального права, а доводи касаційної скарги цього не спростовують, тому касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Враховуючи, що касаційний суд залишає без змін рішення суду апеляційної інстанції, то у силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Приватного підприємства Маркон залишити без задоволення.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2019 року залишити без задоволення.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко