Постанова

від 07.05.2019 по справі 120/4322/18-а

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/4322/18-а

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Поліщук І.М.

Суддя-доповідач - Шидловський В.Б.

07 травня 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Шидловського В.Б.

суддів: Франовської К.С. Кузьменко Л.В. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Жмеринського районного відділу освіти Жмеринської районної державної адміністрації на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 04 лютого 2019 року (судове рішення ухвалено 04 лютого 2019 року в порядку письмового провадження в м Вінниця) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Жмеринського районного відділу освіти Жмеринської районної державної адміністрації, начальника Жмеринського районного відділу освіти Жмеринської районної державної адміністрації Цимбал Інни Володимирівни про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_2 (далі - позивач) звернулася до суду з адміністративним позовом до Жмеринського районного відділу освіти Жмеринської районної державної адміністрації (далі - відповідач 1), начальника Жмеринського районного відділу освіти Жмеринської районної державної адміністрації Цимбал Інни Володимирівни (далі - відповідач 2) про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії.

Обґрунтовуючи заявлені позовні вимоги позивач зазначала, що 14.09.2018 року ОСОБА_4 в інтересах ОСОБА_2 звернувся до відповідача 2 із заявою про отримання публічної інформації. Разом із тим, за наслідками поданої заяви, відповідачем 2 була надана письмова відповідь за № 919 від 20.09.2018 року про надання інформації виключно по п.1 та п.2 заяви позивача від 14.09.2018 року. Натомість, у наданні інформації по п.3 та п.4 заяви від 14.09.2018 року відповідачем 2 було відмовлено.

Разом із тим, на думку позивача, така відмова від 20.09.2018 року за своїм змістом не відповідає вимогам чинного законодавства, що і зумовило її звернення до суду з даним адміністративним позовом.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 04 лютого 2019 року адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність Жмеринського районного відділу освіти Жмеринської районної державної адміністрації та начальника Жмеринського районного відділу освіти Жмеринської районної державної адміністрації Цимбал Інни Володимирівни, яка полягає у не наданні обґрунтованої відмови у задоволенні заяви ОСОБА_2 про отримання публічної інформації від 14.09.2018 року.

Визнано протиправною бездіяльність Жмеринського районного відділу освіти Жмеринської районної державної адміністрації щодо не надання своєчасної та повної інформації по пунктам 3 та 4 заяви ОСОБА_2 від 14.09.2018 року.

Зобов'язано Жмеринський районний відділ освіти Жмеринської районної державної адміністрації надати ОСОБА_2 публічну інформацію по пунктам 3 та 4 заяви ОСОБА_2 від 14.09.2018 року відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, Жмеринський районний відділ освіти Жмеринської районної державної адміністрації звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить суд скасувати вказане рішення та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити повністю. Зокрема, у скарзі апелянт посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясування всіх обставин справи, що призвело до неправильного її вирішення.

В силу положень ст.311 КАС України розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм чинного законодавства, колегія суддів апеляційної інстанції, переглядаючи судове рішення у даній справі, дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступних підстав.

Судом першої інстанції та під час апеляційного провадження встановлено, що 14.09.2018 року ОСОБА_4 в інтересах ОСОБА_2 звернувся до відповідача 2 із заявою про отримання публічної інформації, у якій просив письмово надати наступну інформацію:

1) витяг із системи обліку публічної інформації Жмеринського районного відділу освіти із 09.05.2011 року (в разі розпочатого обліку із іншої дати, то надати з моменту роз починання такого обліку) в форматі паперу А4 перших двох аркушів такої системи;

2) витяг із системи обліку публічної інформації Жмеринського районного відділу освіти, що передувала даті 02.05.2018 року (в разі розпочатого обліку із іншої дати, то надати з моменту роз починання такого обліку) в форматі паперу А4 останніх двох аркушів;

3) чи входять до системи обліку публічної інформації Жмеринського районного відділу освіти така публічна інформація:

з) накази із особового складу Жмеринського районного відділу освіти;

и) накази із основної діяльності Жмеринського районного відділу освіти;

к) облік майна Лука - Мовчанської школи, яка перебуває на балансі Жмеринського районного відділу освіти;

л) публічна інформація, щодо діяльності всіх закладів освіти Жмеринського району, які підпорядковані Жмеринського районного відділу освіти;

м) публічна інформація щодо проведення тендерів та закупівель;

н) чи відображена в системі обліку публічної інформації Жмеринського районного відділу освіти публічна інформація щодо господарського та бухгалтерського обліку Жмеринського районного відділу освіти та бухгалтерського обліку шкіл Жмеринського району;

о) номера облікових карток публічних документів, яким здійснено облік майна Лука - Мовчанської школи, яка перебуває на балансі Жмеринського районного відділу освіти та знаходить в системі обліку публічної інформації Жмеринського районного відділу освіти;

4) в разі віднесення зазначено інформації, що сказана в пункті 3 даного запиту надати номер наказу начальника Жмеринського районного відділу освіти, яким здійснено таке розпорядження, або таке віднесення в систему обліку.

За наслідками розгляду звернення позивача, 20.09.2018 року Відділом освіти Жмеринської районної державної адміністрації надано відповідь за № 919 за підписом начальника відділу освіти, у якій зазначено, що відділ освіти, як розпорядник інформації відмовляє у задоволенні запиту (п.3, п.4) через невідповідність його предмета вимогам закону (пункт 2 частини 5 статті 19, пункт 4 частини 1 статті 22 Закону № 2939-VI). Також позивача повідомлено, що запит на інформацію (п.3, п.4) буде розглядатися як звернення відповідно до Закону № 393/96-ВР.

Не погоджуючись із такою відповіддю, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Суд першої інстанції при ухваленні оскарженого рішення виходив з обґрунтованості та доведеності позовних вимог, а відтак наявності підстав для задоволення адміністративного позову.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною другою статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

Згідно з частиною першою статті 5 Закону України Про інформацію кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів.

Частиною першою статті 4 цього ж Закону обумовлено, що суб'єктами інформаційних відносин є фізичні особи, юридичні особи, об'єднання громадян, та суб'єкти владних повноважень, а об'єктом інформаційних відносин є інформація.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, та інформації, що становить суспільний інтерес, визначає Закон України від 13 січня 2011 року № 2939-VI Про доступ до публічної інформації , відповідно до статті 2 якого метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб'єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації.

Згідно із ст.5 Закону України "Про доступ до публічної інформації" доступ до інформації забезпечується шляхом:

1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом;

2) надання інформації за запитами на інформацію.

Приписами частин першої, другої, третьою статті 19 Закону України Про доступ до публічної інформації закріплено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача.

При цьому за визначенням, закріпленим у статті 1 цього ж Закону, публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях та знаходилась у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.

Відповідно до ч.1 ст.22 Закону України "Про доступ до публічної інформації" розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:

1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;

2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;

3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком;

4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19цього Закону.

Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації (ч.2 ст.22 Закону України "Про доступ до публічної інформації").

Згідно із ч.4 ст.22 Закону України "Про доступ до публічної інформації" у відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено:

1) прізвище, ім'я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації;

2) дату відмови;

3) мотивовану підставу відмови;

4) порядок оскарження відмови;

5) підпис.

Відмова в задоволенні запиту на інформацію надається в письмовій формі (ч.5 ст.22 Закону України "Про доступ до публічної інформації").

Із аналізу наведених положень слідує, що законодавцем визначено вичерпний перелік випадків, у разі існування яких, розпорядник публічної інформації має право відмовити в задоволенні запиту, а також визначено перелік відомостей, що мають міститися у відмові в задоволенні запиту на інформацію, а саме: прізвище, ім'я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації; дату відмови; мотивовану підставу відмови; порядок оскарження відмови; підпис.

Разом із тим, листом № 919 від 20.09.2018 року позивача повідомлено про надання інформації, яку вона просила надати в пунктах 1 та 2 запиту від 14.09.2018 року, а також зазначено, що відділ освіти, як розпорядник інформації, відмовляє у задоволенні запиту в частині пунктів 3 та 4, через невідповідність його предмета вимогам Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Таким чином, листом № 919 від 20.09.2018 року відповідачами фактично відмовлено позивачу у задоволенні запиту на інформацію, в частині пунктів 3 та 4, однак, таких відомостей як прізвище, ім'я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації, а також порядку оскарження відмови, у даному листі не зазначено.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що обов'язкова наявність таких відомостей у відмові в задоволенні запиту на інформацію передбачена ч.4 ст.22 Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Крім того, жодних посилань на обставини, передбаченні ч.1 ст.22 Закону України "Про доступ до публічної інформації", та в разі існування яких розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту, даний лист № 919 від 20.09.2018 року також не містить.

Відтак, враховуючи те, що за наслідками розгляду запиту позивача від 14.09.2018 року відповідачами не надано відмови у його задоволенні, зміст якої відповідав би положенням ч.1 та ч.2 ст.22 Закону України "Про доступ до публічної інформації", суд апеляційної інстанції погоджується, що ними допущено бездіяльність, яка полягає у ненаданні обґрунтованої відмови у задоволенні запиту на інформацію.

Колегія суддів не приймає до уваги посилання апелянта на те, що позовна вимога про визнання протиправною бездіяльності начальника Жмеринського районного відділу освіти Жмеринської районної державної адміністрації не відповідає вимогам ст.13 Закону України "Про доступ до публічної інформації", оскільки керівники органів державної влади, як посадові особи не є розпорядниками публічної інформації.

Положеннями п.1, 3 ч.1 ст.13 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначено, що розпорядниками інформації є суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання; особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов'язаної з виконанням їхніх обов'язків;

В той же час, пунктом 10 Положення про відділ районної державної адміністрації, затвердженого Розпорядженням Жмеринської районної державної адміністрації №268 від 09.09.2016 року, визначено, що відділ освіти державної адміністрації очолює начальник, який призначається на посаду і звільняється з посади головою райдержадміністрації за погодженням з департаментом освіти в установленому законом порядку.

Відповідно до п.п. 2 п.11 Положення, начальник відділу освіти здійснює керівництво відділом освіти, несе персональну відповідальність за організацію та результати його діяльності, сприяє створенню належних умов праці у підрозділі.

Отже, з наведених норм слідує, що розпорядниками інформації зокрема є структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації, які є суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації.

При цьому, дії начальника Жмеринського районного відділу освіти Жмеринської районної державної адміністрації Цимбал І.В. пов'язані з наданням відповіді на звернення є невід'ємною складовою частиною правовідносин між суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації, запитувачем інформації та розпорядником інформації.

Таким чином, відповідач 2 несе персональну відповідальність за організацію та результати діяльності Жмеринського районного відділу освіти Жмеринської районної державної адміністрації.

Колегія суддів приходить до висновку, що позовні вимоги позивача про визнання протиправною бездіяльності відповідача 1 та відповідача 2 щодо невинесення обґрунтованої відмови у задоволенні заяви про отримання публічної інформації, є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

Стосовно доводів апелянта щодо позовної вимоги позивача про визнання протиправною бездіяльності відповідача 1 щодо ненадання своєчасної та повної інформації по пунктам 3 та 4 заяви на отримання публічної інформації від 14.09.2018 року, колегія суддів зазначає наступне.

Так, в апеляційній скарзі відповідач зазначив, що заява позивача від 14.09.2018 року не могла бути розглянута як запит на публічну інформацію, оскільки не відповідає вимогам Закону України "Про доступ до публічної інформації" та підлягає розгляду в порядку, визначеному Законом України "Про звернення громадян". Також зазначили, що не може вважатись інформаційним запитом звернення для відповіді на яке, необхідно створювати інформацію.

Згідно з ст.1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

В свою чергу, ст.1 Закону України "Про звернення громадян" визначено, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Відповідно до ст.3 Закону України "Про звернення громадян", під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

Пропозиція (зауваження) - звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.

Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб.

Колегія суддів зазначає, що пунктах 3 та 4 заяви на отримання публічної інформації, позивач просила надати інформацію стосовно того чи входять до системи обліку публічної інформації Жмеринського районного відділу освіти публічна інформація, згідно із наведеним у заяві переліком, а також в разі віднесення зазначеної інформації, що вказана в пункті 3 даного запиту, просила надати номер наказу начальника Жмеринського районного відділу освіти, яким здійснено таке розпорядження, або таке віднесення в систему обліку.

Із наведеного слідує, що у заяві від 14.09.2018 року позивач просила надати інформацію, яка створена відділом освіти в процесі виконання своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством та яка знаходиться у володінні Жмеринського районного відділу освіти.

Таким чином, запитувана позивачем інформація за своїм змістом відповідає поняттю публічної інформації, що закріплений ст.1 Закону України "Про доступ до публічної інформації".

При цьому, судова колегія не приймає до уваги посилання відповідачів на те, що заява позивача від 14.09.2018 року підлягала розгляду саме в порядку, визначеному Законом України "Про звернення громадян", адже зміст запитуваної позивачем інформації не може вважатись ані пропозицією, ані заявою (у розумінні ст.3 Закону України "Про звернення громадян"), а ні скаргою.

Верховний Суд у постанові від 14 лютого 2018 року у справі № 303/5005/15-а (2а/303/218/15) зазначав, що судова практика виокремлює такі ознаки публічної інформації:

1) готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством;

2) заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація;

3) така інформація знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації;

4) інформація не може бути публічною, якщо створена суб'єктом владних повноважень не під час виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків;

5) інформація не може бути публічною, якщо створена не суб'єктом владних повноважень.

У разі відсутності перелічених ознак в інформації, така інформація не належить до публічної.

Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобов'язаний нею володіти (пункт 1 частини першої статті 22 Закону України Про доступ до публічної інформації ).

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції та вважає, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, приведені в апеляційній скарзі доводи, висновку суду не спростовують, а зводяться до переоцінки доказів та незгоди з ними.

Відповідно до ст.316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких підстав апеляційна скарга задоволенню не підлягає, підстав для скасування рішення суду першої інстанції колегія суддів не знаходить.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Жмеринського районного відділу освіти Жмеринської районної державної адміністрації залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 04 лютого 2019 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. 325 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 07 травня 2019 року.

Головуючий Шидловський В.Б. Судді Франовська К.С. Кузьменко Л.В.