Постанова

від 30.05.2019 по справі 826/27832/15

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

30 травня 2019 року

м. Київ

справа №826/27832/15

адміністративне провадження №К/9901/14300/18, №К/9901/14297/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Желєзного І.В., Стародуба О.П.,

розглянувши у письмовому провадженні

касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Архітектурно-будівельний альянс"

на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 квітня 2016 року (суддя Огурцов О.П.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2016 року (колегія суддів у складі Беспалова О.О., Грибан І.О., Губська О.А.)

та касаційну скаргу Київської міської ради

на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2016 року (колегія суддів у складі Беспалова О.О., Грибан І.О., Губська О.А.)

у справі №826/27832/15

за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Архітектурно-будівельний альянс"

до Київської міської ради

про визнання нечинним та скасування рішення.

І. РУХ СПРАВИ

1. В грудні 2015 року ТзОВ "Архітектурно-будівельний альянс" звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Київської міської ради. Позивач просив суд визнати нечинним та скасувати рішення Київської міської ради від 03.09.2015 №930/1794 "Про створення парку відпочинку на земельній ділянці площею 16,44 га на вул. Прирічній в Оболонському районі м. Києва".

2. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 квітня 2016 року у задоволенні позову відмовлено. Крім того, ухвалою від 21.04.2016 відмовлено в задоволення клопотання відповідача про закриття провадження у даній справі з підстав не підсудності спору адміністративним судам.

3. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 16.06.2016: (1) апеляційну скаргу позивача задоволено частково; (2) скасовано постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.04.2016; (3) прийнято в цій частині нову постанову, якою позов задоволено: визнано протиправним та скасовано пункт 2 рішення Київської міської ради ІІІ сесії VІІ скликання від 03.09.2015 № 930/1794 "Про створення парку відпочинку на земельній ділянці площею 16, 44 га на вул. Прирічній в Оболонському районі м. Києва» ; (4) в іншій частині постанову від 21.04.2016 залишено без змін.

4. 04.07.2016 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ТзОВ "Архітектурно-будівельний альянс" на рішення суду першої та апеляційної інстанції. Просить їх скасувати, прийняте нове про задоволення позову.

5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 05.07.2016 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ТзОВ "Архітектурно-будівельний альянс".

6. 05.07.2016 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Київської міської ради на рішення суду апеляційної інстанції. Просить його та залишити в силі рішення суду першої інстанції. Справу просить розглядати за його участю.

7. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 06.07.2016 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Київської міської ради.

8. 12.07.2016 від ТзОВ "Архітектурно-будівельний альянс" надійшли заперечення на касаційну скаргу Київської міської ради.

9. У зв`язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу передано на розгляд Верховному Суду.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10. 01.10.2007 Київською міською радою прийнято рішення № 433/3267 від 01.10.2007 "Про передачу ТзОВ "Архітектурно-будівельний альянс" земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового, соціально-побутового, торгівельно-розважального, культурного, готельно-офісного, спортивно-оздоровчого комплексу на вул. Прирічній у Оболонському районі м. Києва", яким затверджено відповідний проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки загальною площею 16,44 га та передано її для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового, соціально-побутового, торгівельно-розважального, культурного, готельно-офісного, спортивно-оздоровчого комплексу на вул. Прирічній у Оболонському районі м. Києва, в тому числі: площею 15,68 га за рахунок земель житлово - громадської забудови, площею 0,76 га - за рахунок міських земель, не наданих у власність чи користування, за умови виконання пункту 7 рішення, у довгострокову оренду на 10 років.

11. 26.03.2008 між ТзОВ "Архітектурно-будівельний альянс" та Київською міською радою укладено договір оренди земельної ділянки, посвідчений нотаріально та зареєстрований Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

12. Відповідно до зазначеного договору на підставі рішення Київської міської ради №433/3267 від 01.10.2007 за актом приймання-передачі орендодавець передає, а орендар приймає в оренду (строкове платне користування) земельну ділянку (місце розташування - вул. Прирічна в Оболонському районі м. Києва; розмір - 164 406 м2, в т.ч. 36 589 м2 в межах прибережних захисних смуг; цільове призначення отриманої в оренду земельної ділянки - будівництво, експлуатація та обслуговування житлового, соціально-побутового, торгівельно-розважального, культурного, готельно-офісного, спортивно-оздоворовчого комплексу; кадастровий номер - 8000000000:78:215:0084 ).

13. 04.03.2015 Київською міською радою прийнято рішення №175/1040 "Про розірвання договору оренди земельної ділянки від 28.03.2008 №78-6-00528", укладеного між Київською міською радою та ТзОВ "Архітектурно-будівельний альянс", враховуючи те, що ТзОВ "Архітектурно-будівельний альянс" не виконано пункт 8.4 договору оренди земельної ділянки №78-6-00528 від 28.03.2008 (а саме, з моменту державної реєстрації цього договору будівництво не розпочато, чим порушено строки забудови земельної ділянки), а також зважаючи на чисельні звернення жителів Оболонського районну проти забудови прибережної смуги житлового масиву Оболонь та зеленої зони міста Києва. Тому Київська міська рада вирішила розірвати договір №78-6-00528 від 28.03.2008 укладений між ними на підставі рішення Київської міської ради № 433/3267 від 01.10.2007 "Про передачу товариству з обмеженою відповідальністю "Архітектурно-будівельний альянс" земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового, соціально-побутового, торгівельно-розважального, культурного, готельно-офісного, спортивно-оздоровчого комплексу на вул. Прирічній у Оболонському районі м. Києва" та одночасно внести зміни до Програми розвитку зеленої зони міста Києва до 2010 року та концепції формування зелених насаджень в центральній частині міста, затверджених рішенням Київської міської ради № 806/3381 від 19.07.2005, включивши до переліку озеленених територій загального користування м. Києва, що відповідають типологічним ознакам та планувальним вимогам (таблиця 2), земельну ділянку площею 16,44 га на вулиці Прирічній у Оболонському районі міста Києва.

14. Рішенням Господарського суду міста Києва від 02.12.2015, залишеним без змін постановою Київського апеляційного господарського суду від 29.03.2016, у справі №910/19775/15 за позовом ТзОВ "Архітектурно-будівельний альянс" до Київської міської ради, Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), Київського комунального об`єднання зеленого будівництва та експлуатації зелених насаджень міста "Київзеленбуд", визнано недійсним рішення Київської міської ради №175/1040 від 04.03.2015 "Про розірвання договору оренди земельної ділянки від 28.03.2008 № 78-6-00528, укладеного між Київською міською радою та ТзОВ "Архітектурно - будівельний альянс" на підставі рішення Київської міської ради № 433/3267 від 01.10.2007 "Про передачу товариству з обмеженою відповідальністю "Архітектурно - будівельний альянс" земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового, соціально - побутового, торговельно - розважального, культурного, готельно - офісного, спортивно - оздоровчого комплексу по вул. Прирічній у Оболонському районі м. Києва" та визнано за ТзОВ "Архітектурно - будівельний альянс" право користування земельною ділянкою загальною площею 16,44 га (кадастровий номер - 8000000000:78:215:0084 ) на вул. Прирічній у Оболонському районі м. Києва на умовах договору оренди земельної ділянки.

15. 03.09.2015 Київської міською радою прийнято рішення №930/1794 "Про створення парку відпочинку на земельній ділянці площею 16,44 га на вул. Прирічній в Оболонському районі м. Києва", яким з метою підвищення рекреаційного потенціалу міста Києва, раціонального використання земельних ресурсів, збереження зелених насаджень, а також враховуючи чисельні звернення громадськості, вирішено створити парк відпочинку на земельній ділянці загальною площею 16,44 га на вул. Прирічній в Оболонському районі м. Києва та, відповідно, внести до рішення Київської міської ради №175/1040 від 04.03.2015 "Про розірвання договору оренди земельної ділянки від 28.03.2008 N 78-6-00528, укладеного між Київською міською радою та ТзОВ "Архітектурно-будівельний альянс", а саме: доповнити рішення пунктом 2 такого змісту: "2. Внести зміни до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, а саме: включити земельну ділянку загальною площею 16,44 га на вул. Прирічній в Оболонському районі м. Києва до зони зелених насаджень загального користування"; пункти 2, 3, 4, 5, 6 відповідно вважати пунктами 3, 4, 5, 6, 7".

16. Пунктом 3 зазначеного рішення внесено зміни до Програми розвитку зеленої зони міста Києва до 2010 року та концепції формування зелених насаджень в центральній частині міста, затверджених рішенням Київської міської ради N 806/3381 від 19.07.2005, а саме: включено парк відпочинку на вул . Прирічній в Оболонському районі м. Києва загальною площею 16,44 га до переліку озеленених територій загального користування міста Києва, що відповідають типологічним ознакам та планувальним вимогам.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

17. Позовні вимоги мотивовані тим, що оскаржуване рішення від 03.09.2015 №930/1794 є протиправним і порушує права позивача, оскільки на цій земельній ділянці відповідач має намір створити парку відпочинку, в той час як дана земельна ділянка надана позивачеві в оренду. Крім того, господарський суд скасував рішення від 04.03.2015 № 175/1040 до якого відповідач оскаржуваним рішенням від 03.09.2015 №930/1794 вносить зміни.

18. Відповідач заперечував проти позовних вимог, зокрема, з підстав відсутності публічно-правового спору між ним як власником землі та позивачем як орендарем.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

19. Суд першої інстанції, відмовляючи в позові виходив з того, що рішенням господарського суду, що набрало законної сили, визнано за позивачем право на користування спірною земельною ділянкою загальною площею 16,44 га, тому його право, як орендаря захищено. З огляду на це рішення Київської міської ради №930/1794 від 03.09.2015 в частині, що стосується земельної ділянки загальною площею 16,44 га не є юридично значимим для позивача.

20. Суд апеляційної інстанції не погодився з рішенням суду першої інстанції. Задовольняючи позов частково, виходив з того, що відповідач, як власник земельної ділянки прийняв рішення про створення на спірній ділянці парку відпочинку, обґрунтовуючи цю необхідність інтересами громади. В той же час, на момент звернення позивача до адміністративного суду за захистом своїх прав як орендаря оскаржуване рішення не призвело до обмеження його права користування земельною ділянкою за договором оренди, який припиняє свою дію у 2018 році. Тому суд апеляційної інстанції погоджується, що оскільки оскаржуваним рішенням право оренди позивача не порушується, підстави для захисту цього права відсутні.

21. Проте пунктом 2 оскаржуваного рішення №930/1794 від 03.09.2015 вносяться зміни до рішення №175/1040 від 04.03.2015, яке скасовано рішенням господарського суду. Незважаючи на те, що будь - які зміни, що вносяться до розпорядчих документів, є їх невід`ємними частинами, господарські суди у справі №910/19775/15 досліджували рішення № 175/1040 від 04.03.2015 р. без відповідних змін.

22. На думку суду апеляційної інстанції, рішенням, в яке вносились зазначені зміни, встановлювались певні негативні наслідки для позивача, тому, висновок суду першої інстанції про відсутність впливу на позивача змін до цього рішення є помилковим. Крім того, на момент винесення рішення судом першої інстанції пункт 2 оскаржуваного рішення є таким, що суперечить своїй правовій природі, оскільки ним змінюється волевиявлення, якого станом на 21.04.2016 не існує. З огляду на це, пункту 2 оскаржуваного рішення є протиправним.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕННЯ

23. У касаційній скарзі позивач як на підставу скасування рішення суду першої та апеляційної інстанції посилається на те, що суди не врахували, що при прийнятті оскаржуваного рішення про створення парку відповідач безпідставно змінив цільове призначення спірної земельної ділянки, яка в той же час перебуває на праві оренди у позивача.

24. У касаційній скарзі відповідач як на підставу скасування рішення суду апеляційної інстанції посилається на те, що на момент звернення позивача до адміністративного суду за захистом своїх прав, як орендаря, оскаржуване рішення не призвело до обмеження його права користування земельною ділянкою за договором оренди, який припиняє свою дію у 2018 році.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Верховний Суд, перевіривши доводи та вимоги касаційних скарг позивача та відповідача дійшов до висновку про їх часткове задоволення, з наступних мотивів.

26. З аналізу установлених судами фактичних обставин справи вбачається, що позивач оскаржує рішення Київської міської ради №930/1794 від 03.09.2015 "Про створення парку відпочинку на земельній ділянці площею 16,44 га на вул. Прирічній в Оболонському районі м. Києва" в першу чергу з тих підстав, що це рішення прийнято в період дії договору оренди.

27. Предметом оскаржуваного рішення та договору оренди є одна й та сама земельна ділянка.

28. Згодом, Київська міська рада в односторонньому порядку прийняла рішення №175/1040 "Про розірвання договору оренди земельної ділянки №78-6-00528 від 28.03.2008". Спір з приводу рішення, яким було розірвано договір оренди вирішувався між ТзОВ "Архітектурно-будівельний альянс" та Київською міською радою господарськими судами та вирішено на користь ТзОВ "Архітектурно-будівельний альянс".

29. Таким чином, на час прийняття оскаржуваного рішення від 03.09.2015 та звернення позивача до адміністративного суду договір оренди був чинним. Отже, міська рада як суб`єкт владних повноважень (орендодавець) та товариство (орендар) перебували у договірних правовідносинах. З цього моменту вони стали рівноправними учасниками, а відносини регулюються за правилами ЦК України чи ГК України.

30. Отже, для правильного вирішення даного спору судам попередніх інстанцій необхідно було визначити предмет позову, встановити усі обставини, що входять до предмета доведення такого позову, з`ясувати правову природу правовідносини, які склались між сторонами, та виходячи з установленого, застосувати ті норми права, якими вони регулюються.

31. Юридичну значимість для позивача оскаржуване №930/1794 від 03.09.2015 має в силу того, що порушує його права як орендаря земельної ділянки. Відтак, прийняття міською радою рішення про створення парку відпочинку на земельній ділянці, що перебуває в оренді у іншої особи свідчить про невирішений спір між його учасниками про право цивільне, - право користування земельною ділянкою.

32. Подальше оспорювання рішення про створення парку відпочинку має вирішуватися не за правилами адміністративного судочинства, адже адміністративний суд позбавлений правових можливостей установлювати (визнавати) порушення договірних зобов`язань.

33. За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

34. Стаття 15 ЦК передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

35. Згідно з пунктом 10 частини першої статті 16 ЦК одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів може бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

36. З наведеного можна зробити висновок про те, що правовідносини, що склалися між сторонами, є цивільно-правовими та не можуть бути предметом спору в адміністративному процесі, оскільки в цьому випадку є спір про право цивільне, а саме про порушення прав, свобод та інтересів, що виникають із земельних відносин.

37. Та обставина, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, не змінює правової природи спірних правовідносин та не робить цей спір публічно-правовим, оскільки вимоги позивача не стосуються захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин.

38. Визнання недійсним рішення відповідача впливає на права третьої особи, а тому в цьому випадку існує спір про право, що у свою чергу унеможливлює його розгляд у порядку адміністративного судочинства.

39. Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.

40. Таким чином, при визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

41. Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів.

42. Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладений, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 червня 2018 року у справі № 727/10968/17 (провадження № 11-524апп18), відступати від якого немає підстав.

43. Враховуючи наведене, Суд приходить до висновку, що спір у цій справі не має публічно-правового характеру та не відповідає нормативному визначенню адміністративної справи, а тому не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів та повинен вирішуватися в порядку господарського судочинства зважаючи на суб`єктний склад учасників спору.

44. Відповідно до ч.1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному поряду повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

45. З цих підстав Суд дійшов висновку про те, що касаційні скарги слід задовольнити частково, судові рішення судів першої та апеляційної інстанції скасувати, а провадження у справі закрити.

46. Судові витрати, сплачені ТзОВ "Архітектурно-будівельний альянс" за подання касаційної скарги 1 461,60 грн. відповідно до ст. 139 КАС України слід стягнути за рахунок бюджетних асигнувань відповідача - Київської міської ради.

47. Судові витрати, сплачені Київською міською радою за подання касаційної скарги 1 461,60 грн. відповідно до ст. 139 КАС України слід стягнути за рахунок коштів, передбачених Державним бюджетом України.

Керуючись ст. 139, 243, 341, 354 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Архітектурно-будівельний альянс" та Київської міської ради задовольнити частково.

2. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 квітня 2016 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2016 року - скасувати .

3. Провадження у справі №826/27832/15 за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Архітектурно-будівельний альянс" до Київської міської ради про визнання нечинним та скасування рішення Київської міської ради від 03.09.2015 №930/1794 "Про створення парку відпочинку на земельній ділянці площею 16,44 га на вул. Прирічній в Оболонському районі м. Києва" закрити.

4. Роз`яснити, що спір може бути розглянуто за правилами господарського судочинства.

5. Судові витрати, сплачені позивачем за подання касаційної скарги в сумі 1 461,60 гривень стягнути на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "Архітектурно-будівельний альянс" (ЄДРПОУ 32846538; м. Київ, бульвар Лесі Українки, 30-В) за рахунок бюджетних асигнувань Київської міської ради (ЄДРПОУ 22883141; м. Київ, вул. Хрещатик, 36).

6. Судові витрати, сплачені Київською міською радою за подання касаційної скарги в сумі 1 461,60 гривень стягнути за рахунок коштів, передбачених Державним бюджетом України на користь Київської міської ради(ЄДРПОУ 22883141; м. Київ, вул. Хрещатик, 36).

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя Кравчук В.М.

Суддя Желєзний І.В.

Суддя Стародуб О.П.