Рішення

від 29.05.2019 по справі 120/1283/19-а

ВІННИЦЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

м. Вінниця

29 травня 2019 р. Справа № 120/1283/19-а

Вінницький окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді: Шаповалової Тетяни Михайлівни,

за участю:

секретаря судового засідання: Дмитрука Віктора Володимировича,

представника позивача: Піпка Андрія Миколайовича ,

представника відповідача: Хмарського Ростислава Васильовича ,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу:

за позовом: Корделівської сільської ради Калинівського району Вінницької області (Код ЄДРПОУ 04328602, місцезнаходження: вул. Київська, 56, с.Корделівка, Калинівський район Вінницька область, 22445)

до: Вінницької обласної державної адміністрації (Код ЄДРПОУ 20089290, місцезнаходження: вул. Соборна, 70, м. Вінниця, 21050)

про: визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

У квітні 2019 року Корделівська сільська рада Калинівського району Вінницької області звернулася до суду з адміністративним позовом, у якому просила суд визнати протиправними дії Вінницької обласної державної адміністрації щодо повернення Корделівській сільській раді Калинівського району Вінницької області на доопрацювання проект рішення Про добровільне приєднання Корделівської територіальної громади (с. Корделівка та с. Загребельня) Калинівського району Вінницької області до Калинівської міської об`єднаної територіальної громади Калинівського району Вінницької області схваленого рішенням 26 сесії Корделівської сільської ради 7-го скликання від 25.09.2018 року № 444 та зобов`язати Вінницьку обласну державну адміністрацію підготувати відповідний висновок про його відповідність Конституції та Законам України.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач вказує на протиправність повернення на доопрацювання проекту рішення Про добровільне приєднання Корделівської територіальної громади (с. Корделівка та с. Загребельня) Калинівського району Вінницької області до Калинівської міської об`єднаної територіальної громади Калинівського району Вінницької області , схваленого рішенням 26 сесії Корделівської сільської ради 7-го скликання від 25.09.2018 року № 444 з підстав не відповідності вимогам ч. 1 ст. 8-1 Закону України Про добровільне об`єднання територіальних громад , так як Перспективним планом формування територіальних громад Вінницької області, затвердженим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.10.2015 року № 1076, в редакції розпорядження Кабінету Міністрів України від 19.07.2017 року № 491, не передбачено формування Калинівської територіальної громади за рахунок Корделівської сільської ради. Представник позивача, вважає, що формат добровільного об`єднання територіальних громад поза межами перспективного плану не суперечить вимогам Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад та не може бути підставою для повернення на доопрацювання проектів рішень. Вважає, що умовами приєднання є добровільність та суміжність територіальних громад. Також зазначає, що відповідачем порушено строк прийняття рішення (10 робочих днів), та рішення прийнято не у формі визначеній законом (висновок, який затверджується розпорядженням голови обласної державної адміністрації).

Вважаючи такі дії відповідача протиправними, Корделівська сільська рада Калинівського району Вінницької області звернулася до суду за захистом своїх порушених прав.

16.04.2019 року відкрито провадження у справі та призначено до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін в порядку ст. 262 КАС України, а також встановлено відповідачу строк на подання відзиву на позовну заяву.

02.05.2019 року представником відповідача подано відзив на адміністративний позов, в якому заперечує проти задоволення позову та зазначає, що представник позивача помилково ототожнює поняття добровільне об`єднання територіальних громад і добровільне приєднання територіальних громад, які здійснюються відповідно до різних розділів та статтей Закону України Про добровільне об`єднання територіальних громад (далі - Закон) та в різному порядку. При цьому позивач застосовує до спірних правовідносин статті, які стосуються добровільного об`єднання територіальних громад, а не добровільного приєднання. Вважає, що відповідачем відповідно до вимог закону направлено на доопрацювання проект рішення, оскільки Корделівська територіальна громада відповідно до Перспективного плану формування територій громад Вінницької області не належить до Калинівської міської об`єднаної територіальної громади, що не відповідає вимогам ст. 8-1 Закону. Крім того зазначає, що ним не було порушено процедуру та строку розгляду звернення.

07.05.2019 року представником позивача подано відповідь на відзив, у якому позивач підтримує первісні позовні вимоги та заперечує проти відзиву з підстав того, що Перспективний план формування територій громад, на його думку, є лише планом, а не обов`язковим до виконання рішенням чи законом. Відповідно до ч. 6 ст. 7 Закону, лише у разі встановлення невідповідності проекту рішення Конституції та законам України облдержадміністрація повертає його на доопрацювання в порядку, встановленому Законом.

10.05.2019 року представником відповідача подано заперечення на відповідь на відзив.

У судовому засіданні представник позивач заявлені позовні вимоги підтримав у повному обсязі та просив адміністративний позов задовольнити, надавши пояснення, що відтворюють зміст позовної заяви.

Представник відповідача у судовому засіданні заперечував проти позовних вимог та просив відмовити у задоволенні адміністративного позову, з підстав вказаних у відзиві на адміністративний позов.

Дослідивши матеріали справи в їх сукупності, заслухавши пояснення сторін та оцінивши інші докази, суд приходить до переконання, що у задоволенні заявлених позовних вимог слід відмовити з огляду на таке.

Встановлено, що рішенням 26 позачергової сесії 7-го скликання № 444 від 25.09.2018 року Корделівської сільської ради схвалено проект рішення Корделівської сільської ради Про добровільне приєднання Корделівської територіальної громади (с. Корделівка та с. Загребельня) Калинівського району Вінницької області до Калинівської міської об`єднаної територіальної громади Калинівського району Вінницької області з центром у місті Калинівка.

На виконання вимог ч. 4 ст. 8-1 Закону України Про добровільне об`єднання територіальних громад 25.09.2018 року до Вінницької обласної державної адміністрації було спрямовано схвалений проект рішення Про добровільне приєднання Корделівської територіальної громади (с. Корделівка та с. Загребельня) Калинівського району Вінницької області до Калинівської міської об`єднаної територіальної громади Калинівського району Вінницької області для надання висновку про відповідність проекту Конституції та законам України.

Відповідач отримав проект рішення 26.09.2019 року, що підтверджується наданими супровідними листами та не заперечується сторонами.

Листом відповідача від 12.10.2018 року, за підписом першого заступника голови обласної державної адміністрації А.Гижко повернуто Корделівській сільській раді на доопрацювання проект рішення Про добровільне приєднання Корделівської територіальної громади (с. Корделівка та с. Загребельня) Калинівського району Вінницької області до Калинівської міської об`єднаної територіальної громади Калинівського району Вінницької області , схвалений рішенням 26 сесії Корделівської сільської ради 7-го скликання від 25.09.2018 року № 444, оскільки він не відповідає вимогам ч. 1 ст. 8-1 Закону України Про добровільне об`єднання територіальних громад , так як добровільно приєднатися до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад області належить до цієї об`єднаної територіальної громади. Також вказано, що Перспективним планом формування територіальних громад Вінницької області, затвердженим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.10.2015 року № 1076, в редакції розпорядження Кабінету Міністрів України від 19.07.2017 року № 491, не передбачено формування Калинівської територіальної громади за рахунок Корделівської сільської ради.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, суд зазначає наступне.

Статтею 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Відповідно до ст. 2 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Згідно зі ст. 3 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

Відповідно до ст. 1 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями.

Ч. 1, 2 ст. 6 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні визначають, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста, територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад врегульовані Законом України № 157-VIII від 05.02.2015 "Про добровільне об`єднання територіальних громад" (далі Закон № 157-VIII).

Відповідно до ст. 3 Закону № 157-VIII суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Порядок добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад врегульовано розділом ІІ-1 Закону № 157-VIII.

Ч. 1 ст. 8-1 визначено, що добровільно приєднатися до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до ч. 4 ст. 9 цього Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади.

Норми ст. 8-1 Закону № 157-VIII врегульовує ініціювання добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад, та передбачає, що ініціаторами добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади можуть бути суб`єкти, визначені ч.1 ст.5 цього Закону (ч. 2). Сільський, селищний голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади (ч. 3). Сільський, селищний голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади надсилає пропозицію до сільської, селищної, міської ради об`єднаної територіальної громади, до якої є намір приєднатися (ч. 4). Сільська, селищна, міська рада об`єднаної територіальної громади на наступній сесії розглядає пропозицію щодо ініціювання добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади та за результатами розгляду приймає рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади або про відмову в наданні такої згоди (ч. 5).

Порядок підготовки проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади передбачений ст. 8-2 Закону № 157-VIII, згідно з яким сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною сільською, селищною, міською радою об`єднаної територіальної громади рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади вживає заходів для підготовки проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади (ч. 1); Проекти рішень про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади повинні, зокрема, містити: 1) найменування територіальної громади, яка має намір приєднатися, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) найменування об`єднаної територіальної громади, до складу якої є намір приєднатися; 3) план організаційних заходів щодо добровільного приєднання територіальної громади (ч. 2). Питання про схвалення проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їхній розгляд (ч. 3).

Згідно ч. 4 ст. ст. 8-2 Закону № 157-VIII схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Ч. 5 ст. 8-2 Закону № 157-VIII передбачає, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

Згідно з ч. 6 ст. 8-2 Закону № 157-VIII у разі відповідності проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради на наступній сесії приймають рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади.

Відповідно до ч. 7 ст. 82 Закону № 157-VIII у разі встановлення невідповідності проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання.

Відтак, порядок добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади передбачає вчинення конкретних дій і їх послідовність, які складають у своїй сукупності процедуру, яка і врегульована ст. 8-1 та 8-2 Закону № 157-VIII.

Оскільки підставою направлення відповідачем на доопрацювання проекту рішення Про добровільне приєднання Корделівської територіальної громади (с. Корделівка та с. Загребельня) Калинівського району Вінницької області до Калинівської міської об`єднаної територіальної громади Калинівського району Вінницької області від 25.09.2018 року № 444, є невідповідність вимогам ч. 1 ст. 8-1 Закону України Про добровільне об`єднання територіальних громад , то судом досліджено саме зазначені обставини.

Так, ч. 1 ст. 8-1 Закону № 157-VIII визначені умови, за яких може відбуватися приєднання до об`єднаних територіальних громад. Такими умовами є: добровільність приєднання, приєднатися можна лише до територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до ч. 4 ст. 9 Закону; приєднуватися має право лише суміжна сільська, селищна територіальна громада та громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади.

Саме від відповідності територіальної громади зазначеним вимогам закону залежить можливість її приєднання до об`єднаної територіальної громади.

Так, відповідно до Перспективного плану формування територій громад Вінницької області, затвердженого розпорядженням КМУ від 13.10.2015 року № 1076 (в редакції розпорядження КМУ від 19 липня 2017 року № 491-р) визначено спроможними Калинівську територіальну громаду, до якої входять Калинівська та Дружелюбівська територіальні громади, а також визначено спроможною Корделівську територіальну громаду, до якої входять Корделівська, Бережанська, Глинська, Голубівська, Заливанщинська, Котюжинецька, Лемешівська, Люлинецька, Нападівська, Радівська, Уладівська, Хомутинецька, Черепашинецька територіальні громади.

Перевіряючи рішення Про добровільне приєднання Корделівської територіальної громади (с. Корделівка та с. Загребельня) Калинівського району Вінницької області до Калинівської міської об`єднаної територіальної громади Калинівського району Вінницької області від 25.09.2018 року № 444 на відповідність умовам, визначеним ч. 1 ст. 8-1 Закону судом встановлено, що Корделівська територіальна громада сама по собі визнана перспективним планом спроможною та не входить до складу Калинівської об`єднаної територіальної громади.

Зазначений розділ ІІ-1 та ст. 8-1, 8-2 Закону є спеціальними і регулюють порядок саме добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад, що відрізняється від порядку добровільного об`єднання, який не містить таких спеціальних вимог до територіальних громад, які виявили бажання об`єднатися.

Враховуючи зазначене, суд критично ставиться до аргументів позивача, що умовами для приєднання до об`єднаної територіальної громади є добровільність та суміжність, а перспективний план формування територій громад є лише планом, а не обов`язковим до виконання рішенням чи законом. Суд приходить до висновку, що позивач помилково ототожнює зазначені процеси та застосовує до процесу приєднання норми закону, які регулюють саме процес об`єднання територіальних громад. В той же час, в Законі № 157-VIII є спеціальний розділ та статті, які регулюють саме порядок приєднання територіальних громад та визначає відповідні вимоги до таких громад.

Разом з тим, відповідно до п. 14 Методики формування спроможних громад, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України № 214 від 08.04.2015 року, яка визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, передбачено можливість внесення змін до перспективного плану формування територій громад. А тому, позивач не позбавлений права ініціювати внесення змін до перспективного плану.

Також суд критично ставиться до посилань позивача щодо порушень відповідачем

строку розгляду та форми рішення, яким повернуто проект на доопрацювання.

Так, на думку позивача таке рішення обласної державної адміністрації має бути винесено протягом 10 робочих днів у формі висновку, затвердженого розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

Відповідно до ч. 4-5 ст. 8-1 Закону № 157-VIII схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

А у разі встановлення невідповідності проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання (ч. 7 ст. 8-1 Закону № 157-VIII)

З аналізу зазначених норм вбачається, що прийняття рішення в 10 денний строк та у формі висновку, який затверджується розпорядженням голови обласної державної адміністрації приймається у випадку відповідності проекту Конституції та законам України.

В разі ж встановлення невідповідності обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання. Вказаною нормою не передбачено, що таке рішення приймається у формі висновку, не встановлено 10 денний строк, повноваження надані обласній державній адміністрації без зазначення конкретної посадової особи.

Також, в судовому засіданні представник позивача посилався на правомірність рішення Про добровільне приєднання Корделівської територіальної громади (с. Корделівка та с. Загребельня) Калинівського району Вінницької області до Калинівської міської об`єднаної територіальної громади Калинівського району Вінницької області від 25.09.2018 року № 444, оскільки його законність була предметом судового розгляду у справі № 0240/3532/18-а. Так, зазначає, що рішенням від 20.12.2018 року було встановлено, що Корделівська територіальна громада може приєднатися до Калинівської об`єднаної територіальної громади, не зважаючи на те, що відповідно до перспективного плану формування територій громад вона не належить до цієї об`єднаної територіальної громади.

Суд звертає увагу, що відповідно до ч. 4 ст. 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Ч. 7 ст. 78 КАС України передбачено, що правова оцінка, надана судом певному факту при розгляді іншої справи, не є обов`язковою для суду.

Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року у справі № 0240/3532/18-а змінено в частині мотивів відмови у позові, оскільки суд апеляційної інстанції вважає мотиви, з яких суд першої інстанції дійшов відповідного висновку помилковими, так як при розгляді не досліджував наявності порушеного права позивача та відповідно не врахував факту відсутності порушених прав позивача внаслідок прийняття оскаржуваних рішень відповідачами.

Зважаючи на зазначене, суд не враховує висновки викладені в мотивувальній частині рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року по справі №240/3532/18-а.

Згідно з частиною другою статті 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Згідно з частиною першою статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Заслухавши представників сторін, дослідивши надані докази у їх сукупності та надавши їм відповідну оцінку, суд дійшов висновку, що відповідач, який є суб`єктом владних повноважень, при прийнятті оскаржуваного рішення діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, відтак підстави для задоволення позову відсутні.

В силу положень ст. 139 КАС України, судові витрати на користь позивача у даній справі не присуджуються.

Керуючись ст.ст. 73, 74, 75, 76, 77, 90, 94, 139, 241, 245, 246, 250, 255, 295 КАС України, суд,

ВИРІШИВ:

В задоволенні адміністративного позову відмовити.

Рішення суду першої інстанції набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.

Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.

Позивач: Корделівська сільська рада Калинівського району Вінницької області (Код ЄДРПОУ 04328602, 22445, Вінницька область, Калинівський район, с. Корделівка, вул. Київська, 56);

Відповідач: Вінницька обласна державна адміністрація (код ЄДРПОУ 20089290, 21050, м. Вінниця, вул. Соборна, 70).

Рішення у повному обсязі виготовлене: 31.05.2019

Суддя Шаповалова Тетяна Михайлівна