Ухвала

від 12.07.2019 по справі 260/250/19

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

і м е н е м У к р а ї н и

про закриття провадження у адміністративній справі

12 липня 2019 рокум. Ужгород№ 260/250/19

Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:

головуючої судді - Калинич Я. М.

при секретарі секретарі судового засідання - Попович М.М.

за участю:

представник позивача: Гутич О.В.,

відповідач: не з`явився,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовною заявою Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області до приватного акціонерного товариства "Закарпаттялада" про зобов`язання суб`єкта господарювання забезпечити допуск до здійснення заходів державного нагляду (контролю), -

ВСТАНОВИВ:

Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області звернулося до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовною заявою до ПРАТ ЗАКАРПАТТЯЛАДА про зобов`язання ПРАТ ЗАКАРПАТТЯЛАДА (керівника суб`єкта господарювання) забезпечити допуск Управлінню Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області до здійснення у його присутності перевірки стану додержання (виконання) вимог законодавства у сфері (з питань) цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки на об`єкті ПРАТ ЗАКАРПАТТЯЛАДА , за адресою: Закарпатська область, 88000, м. Ужгород, 160, згідно дозволу, яким є дане рішення.

Позовні вимоги мотивовані тим, що всупереч пред`явлених документів та законних підстав для проведення перевірки, здійснити зазначену перевірку не вдалось, оскільки керівництвом ПРАТ ЗАКАРПАТТЯЛАДА посадових осіб Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області до її проведення допущено не було, в результаті чого інспекторами управління складено Акт про недопущення до проведення перевірки від 13.02.2019 року за №6. Таким чином, у позивача відсутня можливість встановити наявність або відсутність порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки за адресою: 88000, м. Ужгород, 160.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 25.03.2019 року відкрито спрощене позовне провадження в адміністративній справі.

В судовому засіданні було поставлено на обговорення питання щодо закриття провадження у справі.

Представник позивача в судовому засіданні вирішення даного питання поклала на розсуд суду.

Відповідач явку свого представника в судове засідання не забезпечив, хоча належним чином був повідомлений про дату, час та місце проведення такого.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

Відповідно до Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052, Методичних рекомендацій з ведення службової документації щодо планових (позапланових) перевірок, затвердженого наказом ДСНС України від 11.01.2018 №13, Річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) ДСНС України на 2019 рік, затвердженого наказом ДСНС України від 30.11.2018 №692 і на виконання плану здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю) на 2019 рік, затвердженого наказом ДРС України від 15.11.2018 №152, управління ДСНС у Закарпатській області видано наказ від 21.01.2019 року № 24 Про проведення планових перевірок об`єктів суб`єктів господарювання у лютому 2019 року .

Частиною 1 цього наказу доручено у період з 07.02.2019 року по 13.02.2019 року провести планову перевірку додержання (виконання) вимог нормативно-правових актів та нормативних документів у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки ПРАТ ЗАКАРПАТТЯЛАДА за адресою: 88000, Закарпатська область, м. Ужгород, вул. Собранецька, 160.

На підставі наказу від 21.01.2019 № 24 було видано посвідчення від 28.01.2019 № 03/26/98 на проведення державними інспекторами планової перевірки.

Прибувши на перевірку ПРАТ ЗАКАРПАТТЯЛАДА за адресою: 88000, Закарпатська область, м. Ужгород, вул. Собранецька, 160, керівник суб`єкта господарювання або уповноважена ним особа були відсутні, про що посадовим особам УДСНС у Закарпатській області складено акт від 13.02.2019 року за №6.

Позивач, вважаючи, що відповідач протиправно не допустив його посадових осіб до перевірки, звернувся до суду з відповідним позовом.

Вирішальним у цій справі є наявність права УДСНС у Закарпатській області на перевірку та обов`язок відповідного суб`єкта господарювання допустити до перевірки.

Проте, передумовою розгляду даного спору по суті є вирішення питання стосовно права позивача, як суб`єкта владних повноважень, на звернення до суду для здійснення своїх наглядових функцій та повноважень на перевірку.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (нижче - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі Меньшакова проти України Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі Ашинґдейн проти Сполученого Королівства (Ashingdane v. the United Kingdom), пункт 57, Series A, № 93).

У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі Перетяка та Шереметьєв проти України ).

Відповідно до частин 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною першою ст. 66 Кодексу цивільного захисту України, центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки визначені у статті 67 цього Кодексу. Серед них є повноваження, які здійснюються шляхом звернення до суду, зокрема звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей (п. 12 ч. 1 ст. 67 Кодексу цивільного захисту України).

Аналогічні приписи закріплені у частині 2 статті 68 цього Кодексу: У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом .

У статті 70 Кодексу цивільного захисту України передбачено підстави для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів.

Інших випадків, коли повноваження органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки здійснюються шляхом звернення до суду Кодекс цивільного захисту України не передбачає.

Відповідно до частини першої статті 8 Закону Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності від 05.04.2007 № 877-V, орган державного нагляду (контролю), одним з яких й є позивач, в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, серед іншого: вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю); надавати (надсилати) суб`єктам господарювання обов`язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків; застосовувати санкції до суб`єктів господарювання, їх посадових осіб та вживати інших заходів у межах та порядку, визначених законом.

Обов`язок допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) за умови дотримання державного нагляду (контролю) випливає зі змісту ст. 11 Закону № 877-V.

За статтею 10 цього Закону, суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема: не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону; суб`єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом, та за інших передбачених цією статтею умов.

Наведені нормативні положення на рівні закону визначають правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), передбачають право, умови та підстави суб`єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), але не встановлюють і не наділяють контролюючі органи повноваженнями звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов`язати суб`єкт господарювання допустити посадових осіб до здійснення функції державного контролю.

Відповідно до статті 12 Закону № 877-V, невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування до суб`єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.

Згідно зі статтею 188-8 Кодексу України про адміністративне правопорушення, адміністративним правопорушенням є невиконання приписів та постанов посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про пожежну і техногенну безпеку, або створення перешкод для їх діяльності.

В силу ч. 5 ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Так, суд акцентує, що Верховний Суд вже розглядав справу, в якій досліджувалося питання щодо права органу державного нагляду (контролю) на звернення до суду з позовом про зобов`язання підконтрольного суб`єкта господарювання допустити його посадових осіб до проведення перевірки (справа № 818/1735/17). Зокрема, у постанові від 22.08.2018 за наслідками розгляду вказаної справи Верховний Суд дійшов такого висновку:

34. Згідно із ч. 3 статті 6 КАС суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України. Звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання.

35. Суб`єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.

36. У разі встановлення судом відповідних правових підстав для звернення до суду, прямо визначених у Конституції або законах України, суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб`єкта владних повноважень і вирішувати її по суті.

37. Судовий розгляд у справі за позовом суб`єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

38. Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду .

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 26 вересня 2018 року (справа № 826/853/17).

З огляду на вказане в цілому, беручи до уваги суть спору, його предмет і зміст у сукупності з наведеними вище правовими положеннями законодавства України, суд дійшов висновку, що УДСНС у Закарпатській області не має правових підстав для звернення до суду для здійснення визначених законом повноважень.

У відповідності до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

При цьому, при вирішенні питання щодо наявності підстав для закриття провадження в адміністративній справі за пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Керуючись ст. ст. 238, 239, 243, 248, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Провадження у адміністративній справі за позовом Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області до приватного акціонерного товариства "Закарпаттялада" про зобов`язання суб`єкта господарювання забезпечити допуск до здійснення заходів державного нагляду (контролю) - закрити.

Попередити Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області, що у разі закриття провадження у справі повторне звернення до суду зі спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав не допускається.

Ухвала набирає законної сили в порядку, встановленому статтею 256 КАС України.

Ухвала може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом п`ятнадцяти днів за правилами, встановленими статтями 294-297 КАС України.

СуддяЯ.М. Калинич