Постанова

від 17.07.2019 по справі 824/14/19-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ф

ПОСТАНОВА

Іменем України

17 липня 2019 року

Київ

справа №824/14/19-а

адміністративне провадження №К/9901/14472/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

судді-доповідача - Бучик А.Ю.,

суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника прокурора Чернівецької області на ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду в складі судді Воробйової І.А. від 23.01.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Боровицького О.А., Курка О.П., Совгири Д.І. від 09.04.2019 у справі №824/14/19-а за позовом Керівника Кельменецької місцевої прокуратури Чернівецької області до Коновської сільської ради Кельменецького району Чернівецької області, про визнання протиправним та скасування рішення,

УСТАНОВИВ:

В січні 2019 року до Чернівецького окружного адміністративного суду надійшов позов Кельменецької місцевої прокуратури Чернівецької області до Коновської сільської ради Кельменецького району Чернівецької області про визнання протиправним та скасування рішення 19.12.2017 року №143.14-7/17 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою".

Ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 09.01.2019 вказана позовна заява була залишена без руху та надано позивачу строк на усунення недоліків протягом десяти днів з дня отримання копії ухвали, шляхом надання до суду нової позовної заяви з обґрунтуванням підстави для звернення прокурора до суду із даним позовом та обґрунтованим клопотанням щодо пропуску строку звернення до суду.

На виконання вимог ухвали суду від 09.01.2019 керівником Кельменецької місцевої прокуратури Руснаком П. подано заяву про усунення недоліків позовної заяви.

Ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 23.01.2019, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.04.2019, позовну заяву повернуто позивачу.

Постановляючи оскаржувані ухвали, суди попередніх інстанцій виходили з того, що Кельменецька місцева прокуратура, звернувшись до суду в інтересах держави, не зазначила відповідних обґрунтувань щодо наявності повноважень для звернення з вказаним позовом.

Не погоджуючись з судовими рішеннями, заступник прокурора подав касаційну скаргу, в якій просив їх скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Касаційну скаргу обгрунтовано тим, що прокурор має адміністративну процесуальну дієздатність для захисту інтересів держави, а тому суди дійшли помилкового висновку, що в даному позові відсутні порушувані інтереси держави.

Заслухавши суддю-доповідача, суд прийшов до висновку, що касаційна скарга задоволенню не підлягає з наступних підстав.

Відповідно до частини першої статті 43 Кодексу адміністративного судочинства України (в чинній редакції), здатність мати процесуальні права та обов`язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).

Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому, на що в даному випадку вказує позивач обґрунтовуючи заявлений позов.

Отже підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Положення п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України Про прокуратуру від 14.10.2014 № 1697-VII.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття інтерес держави .

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обгрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України Про прокуратуру дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Враховуючи наявність суб`єкта владних повноважень, який має можливість самостійно звернутися із позовом щодо захисту порушеного права в судовому порядку, колегія суддів Верховного Суду вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій, що прокурором не було доведено наявність передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.

Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що чинним законодавством зазначено вичерпний перелік категорій справ, у яких органи Держгеокадастру можуть бути позивачами, при цьому Положенням не передбачено можливість вказаних органів звертатись до суду із позовними заявами про визнання протиправними та скасування рішень органів місцевого самоврядування, що в свою чергу і слугувало зверненню прокурора до суду самостійно.

Відповідно до ст. 4 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19.06.2003 року №963-IV (Закон №963-IV) об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Відповідно до ст. 5 Закону №963-IV державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Відповідно до пункту 3 Положення про Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області затвердженого наказом Держгеокадастру від 17.11.2016 року №308, завданням Головного управління є реалізація повноважень Держгеокадастру на території Чернівецької області.

Відповідно до підпункту 30 пункту 4 Положення №308, Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області здійснює контроль за дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; дотриманням вимог земельного законодавства органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з питань передачі земель у власність та надання у користування, у тому числі в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

З огляду на вказані приписи Закону №963-IV, Положення про Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області, затвердженого наказом Держгеокадастру від 17.11.2016 року №308, на Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області покладено функції здійснення контролю за використанням та охороною земель.

Крім того, суд зазначає, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою не породжує прав та обов`язків стосовно земельної ділянки та виключає можливість порушення такого права та можливість його судового захисту.

Відтак, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність повноважень прокурора для звернення до суду з вказаним позовом.

Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись ст.ст. 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Заступника прокурора Чернівецької області залишити без задоволення, а ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 23 січня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2019 року - без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук