Постанова

від 20.08.2019 по справі 461/2935/16-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 серпня 2019 року

Київ

справа №461/2935/16-а

адміністративне провадження №К/9901/34938/18, К/9901/34948/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

судді-доповідача - Мороз Л.Л.,

суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 461/2935/16-а

за позовом ОСОБА_1 до Департаменту містобудування Львівської міської ради, треті особи - ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , Товариство з обмеженою відповідальністю "Розвиток нерухомості", Львівський міський голова Садовий Андрій Іванович, Дитячий дошкільний навчальний заклад №167 "Калинка", Управління освіти Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради, Львівська міська рада, Виконавчий комітет Львівської міської ради за участю Львівської місцевої прокуратури № 1, про визнання протиправним та скасування наказу щодо затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво багатоквартирного будинку з приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом, провадження в якій відкрито

за касаційними скаргами Департаменту містобудування Львівської міської ради та Товариства з обмеженою відповідальністю "Розвиток нерухомості" на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду, прийняту 21 червня 2017 року у складі колегії суддів: головуючого Шавеля Р.М., суддів Костіва М.В., Бруновської Н.В.,

в с т а н о в и в :

ОСОБА_1 звернувся до суду із адміністративним позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту містобудування Львівської міської ради № 420 від 26.12.2014р. Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво ТОВ Розвиток нерухомості багатоквартирного житлового будинку з приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул.Струмок- Т.Масарика , 7 .

Постановою Галицького районного суду м.Львова від 26 вересня 2016 року у задоволенні заявленого позову відмовлено

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2016 року скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нову постанову, якою позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Департаменту містобудування Львівської міської ради від 26 грудня 2014 року № 420 Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво ТОВ Розвиток нерухомості багатоквартирного житлового будинку з приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Струмок- Т.Масарика, 7 .

Суд апеляційної інстанції встановив, що 12 серпня 2014 року між ЛМР (орендодавець) і третьою особою ТОВ Розвиток нерухомості (орендар) укладено договір оренди землі, відповідно до умов якого орендар прийняв у строкове платне користування земельну ділянку, яка знаходиться у м. Львові на вул. Струмок-Т.Масарика, 7 для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку; строк оренди - 10 років до 10 липня 2024 року.

26 грудня 2014 року відповідачем Департаментом містобудування ЛМР винесено наказ від 26 грудня 2014 року № 420 Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво ТОВ Розвиток нерухомості багатоквартирного житлового будинку з приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Струмок-Т.Масарика, 7 .

Вказаним наказом затверджено містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на будівництво ТОВ Розвиток нерухомості багатоквартирного житлового будинку з приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Струмок-Т.Масарика, 7.

21 травня 2015 року ЛМР прийнято ухвалу № 4657 Про затвердження містобудівної документації План зонування території м. Львова (зонінг). Том 1. Частина 4, 5. Залізничний та Шевченківські райони , якою затверджено План зонування Шевченківського району м.Львова та віднесено земельну ділянку площею 0,1775 (кадастровий № 4610137500:07:001:0214 ), що розташована за адресою: м.Львів, вул.Струмок-Т . Масарика, 7 в зону Г-3-1 (зона дитячих дошкільних установ та загальноосвітніх шкіл).

Згідно листа Державного підприємства Державний інститут проектування міст Містопроект від 28 жовтня 2015 року № 634/12-1 на час розроблення зонінгу в інституті була відсутня інформація щодо відведення земельної ділянки по вул. Струмок для розміщення багатоквартирного житлового будинку. Враховуючи ситуацію із дефіцитом місць у дошкільних закладах, що постійно загострюється у зв`язку із ущільненням кварталів житлової забудови новими житловими будинками та відсутністю вільних земельних ділянок для розміщення ДДЗ, інститутом в плані зонування було запропоновано віднести ділянку на вул. Струмок до зони Г-3-1, як резервну для можливої реконструкції та розширення садочка № 167, що відповідає громадським інтересам. В даному випадку це не є порушенням генерального плану міста, так як в генплані міста подається планувальна структура житлових утворень (кварталів, мікрорайонів) без виділення окремих об`єктів мікрорайонного значення (житлові будинки, школи, дитсадки, майданчики тощо). Вказані об`єкти та їх території визначаються детальним планом території.

Відповідно до припису Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській обл. від 05 квітня 2016 року № 1/4-п/б зобов`язано відповідача Департамент містобудування ЛМР усунути порушення містобудівного законодавства, які полягають у видачі ТОВ Розвиток нерухомості спірних містобудівних умов та обмежень без врахування належності земельної ділянки у м. Львові вул. Струмок-Т .Масарика, 7 до зони дитячих установ та загальноосвітніх шкіл.

Суд апеляційної інстанції у цій справі дійшов висновку про порушення прав позивача, дитина якого відвідує ДДНЗ № 167 Калинка , сім`я якого проживає у мікрорайоні, де ведеться спірне будівництво, а тому позивач вправі оскаржити в судовому порядку спірний наказ, який до закінчення будівництва не вичерпав свою дію. При цьому, суд апеляційної інстанції відступив від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, про те, що право оскаржити індивідуальний акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

У касаційній скарзі відповідач заявив вимогу про скасування постанови суду апеляційної інстанції та залишення в силі рішення суду першої інстанції.

В обґрунтування своїх вимог заявник посилається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права.

Суд заслухав доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а оскарженого судового рішення - без змін, оскільки відсутні підстави для його скасування.

Згідно з пунктом 1 статті 7 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Частинами 3, 4, 5, 8 статті 29 вказаного закону передбачено, що містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.

Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.

Відповідно до Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 109 від 07 липня 2011 року (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) містобудівні умови та обмеження складаються з текстової та графічної частин.

Текстова частина містобудівних умов та обмежень містить розділи: Загальні дані ; Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки .

Розділ Загальні дані містить: а) назву об`єкта будівництва; б) інформацію про замовника; в) наміри забудови; г) адресу будівництва або місце розташування об`єкта; ґ) документ, що підтверджує право власності або користування земельною ділянкою (крім випадків, передбачених пунктом 2.3 розділу II цього Порядку); д) площу земельної ділянки; е) цільове призначення земельної ділянки; є) посилання на містобудівну документацію (у разі наявності); ж) функціональне призначення земельної ділянки; з) основні техніко-економічні показники об`єкта будівництва.

Розділ Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки містить: а) граничнодопустиму висоту будівель; б) максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки; в) максимально допустиму щільність населення (для житлової забудови); г) відстані від об`єкта, який проектується, до меж червоних ліній та ліній регулювання забудови; ґ) планувальні обмеження (зони охорони пам`яток культурної спадщини, зони охоронюваного ландшафту, межі історичних ареалів, прибережні захисні смуги, санітарно-захисні та інші охоронювані зони); д) мінімально допустимі відстані від об`єктів, які проектуються, до існуючих будинків та споруд; е) охоронювані зони інженерних комунікацій; є) вимоги до необхідності проведення інженерних вишукувань згідно з державними будівельними нормами ДБН А.2.1-1-2008 "Інженерні вишукування для будівництва"; ж) вимоги щодо благоустрою з урахуванням положень Закону України Про благоустрій населених пунктів ; з) забезпечення умов транспортно-пішохідного зв`язку; и) вимоги щодо наявності місць для постійного зберігання автотранспорту; і) вимоги щодо охорони культурної спадщини з урахуванням положень Закону України Про охорону культурної спадщини ; ї) вимоги щодо архітектурних та інженерних рішень.

Відповідно до пункту пп. 9 п. а ч. 1 ст. 31 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад (власні (самоврядні) повноваження) належить надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.

Частиною 3 статті 52 згаданого Закону встановлено, що сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою в межах повноважень, наданих цим Законом виконавчим органам сільських, селищних, міських рад.

Відповідно до ухвали ЛМР від 07 серпня 2010 року № 3704 Про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) до повноважень виконавчого комітету відноситься затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки і містобудівних обґрунтувань.

До повноважень департаменту містобудування належить підготовка документів на розгляд виконавчого комітету про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки і містобудівних обґрунтувань.

Положенням про департамент містобудування Львівської міської ради та його структури, затвердженим рішенням ВК ЛМР від 27 жовтня 2006 року № 1195 (із змінами і доповненнями), визначено повноваження департаменту, серед який відсутні повноваження щодо затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.

Таким чином, нормативними актами передбачено здійснення відповідачем підготовки та надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, однак не визначено право щодо їх затвердження.

Це означає, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про те, що у розглядуваному випадку затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки здійснено неуповноваженою на те особою, а саме Департаментом містобудування ЛМР.

Окрім цього, зміст спірного наказу від 26 грудня 2014 року № 420 не у повній мірі відповідає вимогам Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року № 109.

Як встановлено, містобудівні умови та обмеження містять переважно посилання на нормативно-правові акти (державні будівельні норми, санітарно-гігієнічні правила), але не визначають реальних обмежень: наявності ДДНЗ № 167 Калинка , відстаней від червоних ліній до планової забудови, режиму використання санітарно-охоронних зон поблизу котельні та бойлерної мікрорайону.

Крім того, як встановлено, 21 травня 2015 року ЛМР прийнято ухвалу № 4657 Про затвердження містобудівної документації План зонування території м. Львова (зонінг). Том 1. Частина 4, 5. Залізничний та Шевченківські райони , якою змінено цільове призначення орендованої третьою особою ТОВ Розвиток нерухомості земельної ділянки; остання віднесена до зони дитячих дошкільних установ та загальноосвітніх шкіл.

Зазначена обставина виникла після прийняття спірного наказу від 26 грудня 2014 року № 420, однак апеляційний суд цілком обґрунтовано взяв її до уваги, оскільки, поряд з іншими обставинами у справі, це також вказує наявність порушення прав позивача.

Таким чином, встановлені у цій справі обставини свідчать, що спірний наказ виданий неуповноваженою особою, не відповідає критеріям чіткості та передбачуваності; також саме на підставі цього наказу були розпочаті роботи по виготовленню робочого проекту та у подальшому проведені будівельні роботи.

Стосовно можливості оскарження наказу Департаменту містобудування ЛМР від 26 грудня 2014 року № 420 та звернення до суду із розглядуваним позовом, суд виходить із такого.

Відповідно до статті 50 Конституції України кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.

ОСОБА_1 обґрунтовував свої вимоги порушеннями зі сторони відповідача прав дітей, які відвідують ДДНЗ № 167 Калинка , на життя, здоров`я та безпечне довкілля.

У справі встановлено наявність елементів будівельних конструкцій - швелерів на території дошкільного закладу, які створюють небезпеку для життя та здоров`я учасників навчально-виховного процесу. Через наведені обставини скорочено життєвий простір, порушені права дітей на безпечні прогулянки ігровими майданчиками.

Окрім цього, заходи, виконані забудовником, зі сторони будівельного майданчика та сторони ДДНЗ № 167 Калинка , не забезпечують запобігання подальшого зсуву ґрунту і руйнування споруд на території дошкільного закладу, а також безпечного перебування дітей на території начального закладу.

19 жовтня 2016 року третьою особою ДДНЗ № 167 Калинка видано наказ Про безпеку дітей на ігрових майданчиках , яким з метою безпеки життєдіяльності тимчасово змінено місце прогулянок вихованців.

Отже, правильним є висновок суду апеляційної інстанції, що наявність вищерозглянутої забудови поблизу території ДДНЗ № 167 Калинка , наражає учасників навчально-виховного процесу на підвищений ризик для життя та здоров`я.

Разом з тим, після затвердження містобудівних умов та обмежень відповідач і треті особи не вживали будь-яких заходів для приведення таких у відповідність до діючого законодавства, незважаючи на те, що у цій справі органам місцевого самоврядування було відомо про існуючі проблеми забудови. Також відповідач і треті особи мали можливість оцінити імовірну небезпеку такої забудови і вжити адекватних заходів для її попередження.

Сукупність вищеперерахованих обставин свідчить про порушення прав позивача, дитина якого відвідує ДДНЗ № 167 Калинка , сім`я якого проживає у мікрорайоні, де ведеться спірне будівництво.

За таких умов ОСОБА_1 має право оскаржити в судовому порядку спірний наказ, який до закінчення будівництва не вичерпав свою дію.

Саме з наведених міркувань виходив апеляційний суд, який дійшов висновку про необхідність відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України щодо оскарження індивідуальних актів особами, яких вони не стосуються.

Колегія суддів, вважає правильним та обґрунтованим рішення апеляційного суду, проте вважає, що відступ від правової позиції Верховного Суду України не є необхідним та, фактично, не відбувся, оскільки висновки апеляційного суду не суперечать позиції Верховного Суду України.

Так, позиція Верховного Суду України щодо права на оскарження індивідуальних актів викладена, зокрема, у постанові 11 листопада 2015 року по справі № 2а-2885/12/1470.

У вказаній справі Верховний Суд України керувався статтями 6, 171 КАС.

За змістом статті 6 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Водночас суб`єктивна оцінка порушення права не є абсолютною. В деяких випадках сам законодавець визначає коло осіб, права яких можуть бути порушені внаслідок бездіяльності, вчинення суб`єктом владних повноважень певних дій чи прийняття актів, правомірно обмежуючи право інших осіб на звернення до суду за захистом порушених прав, свобод або інтересів.

Так, відповідно до частини другої статті 171 КАС право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто оскаржити такий акт інші особи не можуть.

Як вказав Верховний Суд України, зі змісту регулювання, яке міститься у КАС, також убачається, що і право оскаржити індивідуальний акт має особа, якої він стосується.

З цього проводу суд зауважує, що застосована Верховним Судом України категорія особа, якої стосується акт необхідно відрізняти від категорії з більш вузьким значенням - особа, стосовно якої прийнято акт , оскільки індивідуальний акт, який хоч не прийнято стосовно певної особи, фактично, може стосуватись її прав.

Тобто, для визначення кола осіб, що мають право на оскарження індивідуального акта необхідно з`ясувати осіб, яких він стосується, тобто порушує права чи інтереси, а не лише стосовно кого він прийнятий.

Такий підхід ґрунтується на статті 6 КАС та цілком узгоджується з позицією Верховного Суду України.

У цій справі йде мова про права дітей, які відвідують ДДНЗ № 167 Калинка , на життя, здоров`я та безпечне довкілля. Оскаржений у цій справі наказ не був прийнятий стосовно позивача, однак стосується його прав та інтересів, а тому він має право на звернення з позовом у цій справі.

Суд дійшов висновку про обґрунтованість позову у цій справі.

Суд апеляційної інстанції ухвалив судове рішення, правильно застосувавши норми матеріального права та не допустив порушень норм процесуального права, тому касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанцій - без змін.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційні скарги Департаменту містобудування Львівської міської ради та Товариства з обмеженою відповідальністю "Розвиток нерухомості" залишити без задоволення.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2017 року у справі № 461/2935/16-а залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

Л.Л. Мороз

А.Ю. Бучик

А.І. Рибачук ,

Судді Верховного Суду