Постанова

від 06.09.2019 по справі 522/15736/17

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

Іменем України

06 вересня 2019 року

Київ

справа №522/15736/17

адміністративне провадження №К/9901/18188/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Калашнікової О.В.,

суддів - Білак М.В., Губської О.А.,

розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №522/15736/17

за позовом ОСОБА_1 до Департаменту комунальної власності Одеської міської ради про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Департаменту комунальної власності Одеської міської ради на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Стас Л.В., суддів: Турецької І.О., Косцової І.П.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. В серпні 2017 року ОСОБА_1 (надалі також - позивач) звернулася до суду з позовом до Департаменту комунальної власності Одеської міської ради (надалі також - відповідач, Департамент), в якому просила:

визнати протиправними дії Департаменту щодо надання позивачу недостовірної та неповної інформації з питань, зазначених у запиті на інформацію від 7 серпня 2017 року № ЗПИ -539;

зобов`язати відповідача у п`ятиденний строк надати ОСОБА_1 відповідь на запит на інформацію від 7 серпня 2017 року № ЗПИ-539 відповідно до поставлених питань і у той же строк подати до суду звіт про виконання судового рішення.

2. Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтовувала тим, що у відповіді на її запит Департамент не зазначив жодної законної підстави, відповідно до частини четвертої статті 83 Земельного кодексу України, наявність якої свідчить про неможливість передачі запитуваних земельних ділянок у приватну власність. Дана обставина, на думку позивача, свідчить про надання відповідачем неповної та недостовірної інформації з питань зазначених у запиті та порушує її право на доступ до публічної інформації, відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Короткий зміст рішення суду І інстанції

3. Постановою Приморського районного суду м. Одеси від 4 жовтня 2017 року в задоволенні позову відмовлено.

4. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції прийшов до висновку, що запит позивача не містив вимоги щодо надання відомостей про факт передачі земельних ділянок, проте містив прохання щодо визначення правового статусу цих ділянок. Таким чином, відповідач надав інформацію про правовий статус вказаних земельних ділянок, однак заява позивача містила вимоги щодо надання юридичної консультації.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 30 листопада 2017 року рішення суду першої інстанції скасував, прийняв нову постанову, якою позовні вимоги задовольнив частково.

5.1 Визнав протиправними дії Департаменту щодо надання ОСОБА_1 неповної інформації за інформаційним запитом від 7 серпня 2017 року № ЗПИ - 539.

5.2 Зобов`язав Департамент надати позивачу вичерпну інформацію стосовно правового статусу об`єктів нерухомості та земельних ділянок за адресою: АДРЕСА_1 . в порядку Закону України Про доступ до публічної інформації .

В решті позову - відмовив.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. 7 лютого 2018 року до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах надійшла касаційна скарга Департаменту, в якій відповідач просив скасувати рішення суду апеляційної інстанції в частині задоволення позовних вимог.

6.1. Ухвалою Верховного Суду від 12 лютого 2018 року відкрито касаційне провадження за вищезазначеною касаційною скаргою.

II. АРГУМЕНТИ СТОРІН

Доводи особи, яка подала касаційну скаргу (відповідача у справі):

7. Оскаржуючи рішення суду апеляційної інстанції, відповідач вказує на порушення судом норм матеріального права, оскільки запитувана позивачем інформація знаходиться в межах повноважень управління архітектури та містобудування Одеської міської ради як спеціально уповноваженого органу містобудування та архітектури Одеської міської ради, а не Департаменту. У свою чергу, відповідач зазначив, що визначальним для публічної інформації є те, що вона повинна бути заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків. Однак, на думку відповідача, суд апеляційної інстанції не звернув уваги на те, що ОСОБА_1 , звертаючись до Департаменту з інформаційним запитом, запитувала інформацію саме містобудівного характеру, дана інформація не стосувалась відомостей, що вже зафіксовані в офіційному документі, створеному в процесі здійснення саме Департаментом своєї діяльності.

7.1. Також Департамент зазначив про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, оскільки суд вийшов за межі розгляду позову, зобов`язавши відповідача надати відповідь на запит про надання публічної інформації, безпідставно розширивши обсяг інформації, про який не зазначено в запиті позивача.

7.2. Позивач відзиву на касаційну скаргу не надавав, проте, надав заяву, в якій, на підставі статті 166 КАС України, повідомив про зміну імені відповідно до свідоцтва про зміну імені від 7 листопада 2017 року - замість ОСОБА_1 , позивач тепер - ОСОБА_2 .

IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. 7 серпня 2017 року ОСОБА_1 ( ОСОБА_2 ) звернулася до Одеської міської ради із запитом на інформацію стосовно наявності в межах земельних ділянок (адреса: АДРЕСА_1 ) земель, які не підлягають передачі у приватну власність, відповідно до статті 83 Земельного кодексу України.

9. Листом Департаменту комунальної власності Одеської міської ради № 01-17/313 від 11 серпня 2017 року надано відповідь Про розгляд запиту на інформацію , якою повідомлено, що згідно з планом зонування території (зонінгом) м. Одеси, затвердженим рішенням Одеської міської ради від 19 жовтня 2016 року, запитані земельні ділянки розташовані в громадських зонах Г-1, ГІ-1 (зона загальноміського центру та зони загальноміського центру Стара Одеса ), які призначені для розміщення об`єктів адміністративних будівель органів управління, ділових установ, багатоквартирних житлових будинків та інших багатофункціональних об`єктів, що забезпечують громадські функції загальноміського та регіонального значення.

9.1 Враховуючи викладене, земельні ділянки за вищезазначеними адресами, входять до складу земель, які не підлягають передачі у приватну власність, відповідно до статті 83 Земельного кодексу України.

10. Не погодившись із відповіддю Департаменту, ОСОБА_1 звернулася до суду із вказаним позовом

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач звернулась до Одеської міської ради із запитом на інформацію відповідно до Закону України від 13 січня 2011 року N 2939-VI Про доступ до публічної інформації (надалі - Закон N 2939-VI), в якому просила надати інформацію стосовно наявності в межах відповідних земельних ділянок, зазначивши адресу, земель, які не підлягають передачі у приватну власність відповідно до статті 83 Земельного кодексу України.

12. В оскаржуваному рішенні, суд апеляційної інстанції прийшов до висновку, що інформація про наявність земельних ділянок, які належать територіальній громаді, є публічною, оскільки, відповідно до вимог Закону України Про регулювання містобудівної діяльності вказана інформація повинна створюватися в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, а тому на дані правовідносини поширюється Закон N 2939-VI. У свою чергу, судом апеляційної інстанції встановлено, що відповідач як суб`єкт владних повноважень не довів надання вичерпної інформації на запит ОСОБА_1 ( ОСОБА_2 ) в порядку Закону N 2939-VI, а тому в цій частині позов підлягає задоволенню. Разом з тим судом зазначено, що позовні вимоги не підлягають задоволенню в частині надання саме недостовірної інформації відповідачем, оскільки в наданій Департаментом відповіді не вказано конкретної інформації щодо правового статусу зазначених земельних ділянок, що унеможливлює її обговорення та оцінку.

13. Колегія суддів Верховного Суду із висновками суду апеляційної інстанції погоджується з огляду на наступне.

14. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах та в спосіб, визначений Конституцією та законами України.

15. Закон N 2939-VI визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

16. Статтею 1 Закону N 2939-VI передбачено, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

17. Отже, враховуючи вищенаведені правові норми, суттєвими ознаками публічної інформації є:

- готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством;

- заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація;

- така інформація знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації;

- інформація не може бути публічною, якщо створена суб`єктом владних повноважень не під час виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків;

- інформація не може бути публічною, якщо створена не суб`єктом владних повноважень.

17.1 Таким чином, під час надання оцінки запитуваній інформації, судам необхідно перевіряти таку інформацію на відповідність критеріям, встановленим наведеними вище правовим нормам та, відповідно, чи є така інформація публічною і чи може бути така інформація предметом інформаційного запиту.

18. Відповідно до статті 4 Закону N 2939-VI доступ до публічної інформації відповідно до цього Закону здійснюється на принципах:

1) прозорості та відкритості діяльності суб`єктів владних повноважень;

2) вільного отримання, поширення та будь-якого іншого використання інформації, що була надана або оприлюднена відповідно до цього Закону, крім обмежень, встановлених законом;

3) рівноправності, незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак.

19. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 5 Закону N 2939-VI доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.

20. Пунктом 1 частини першої статті 13 Закону N 2939-VI встановлено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

21. З матеріалів справи вбачається, що позивач звернулась із запитом про інформацію до Одеської міської ради.

22. Статтею 13 Конституції України передбачено, що, зокрема, земля, її надра, які знаходяться в межах території України, є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

22.1 Кожний громадянин має право користуватися природними об`єктами права власності народу відповідно до закону.

22.2 Згідно з частиною другою статті 14 Конституції України право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

23. Статтею 33 Закону України від 21 травня 1997 року N 280/97-ВР Про місцеве самоврядування в Україні (надалі - Закон N 280/97-ВР; в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, здійснення контролю за дотриманням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів; координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів;

24. Частиною п`ятою статті 24 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і державному земельному кадастрах.

25. До моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов`язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову.

26. Отже, виконавчі органи, зокрема, міських рад, зобов`язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову або про відповідні заборони, що перешкоджають реалізації права власності на відповідну земельну ділянку . Даний обов`язок випливає з норм Основного Закону, оскільки власником землі є Український народ, а органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією, лише діють від імені народу.

27. З матеріалів справи вбачається, що відповідь позивачу на запит про інформацію надано Департаментом комунальної власності Одеської міської ради. Колегія суддів звертає увагу на те, що у наданні відповіді на даний запит ОСОБА_1 ( ОСОБА_2 ) відмовлено не було.

28. Відповідно до пунктів 1.1, 1.2 Положення про департамент комунальної власності Одеської міської ради, затверджений рішенням Одеської міської ради №2752-VI від 19 лютого 2013 року (надалі - Положення), Департамент є виконавчим органом Одеської міської ради (далі - Рада).

Департамент наділяється міською радою повноваженнями щодо управління комунальною власністю територіальної громади міста та щодо реалізації повноважень Одеської міської ради у галузі земельних відносин відповідно до чинного законодавства. Визначення меж повноважень та умов їх здійснення регулюється зазначеним Положенням.

29. Пунктом 2 Положення передбачено, що основними завданням Департаменту у сфері земельних правовідносин є забезпечення виконання повноважень щодо здійснення вилучення (викупу) земельних ділянок, надання під забудову та для інших потреб, передачі земельних ділянок у користування, передачі земельних ділянок у власність громадянам та юридичним особам; координація, організація і здійснення землеустрою на території міста; інформування населення про вилучення (викуп), надання земельних ділянок.

30. Враховуючи вищенаведені повноваження Департаменту, наявність на момент звернення із запитом плану зонування території, до якої належать запитувані земельні ділянки (план зонування території (зонінг) м. Одеси, затверджений рішенням Одеської міської ради від 19 жовтня 2016 року № 1316-VII), колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновком суду апеляційної інстанції, що запитувана позивачем інформація є публічною. Окрім того, колегія суддів наголошує, що надання відповіді на запит позивача із посиланням на Законом № 2939-VI свідчить про підтвердження відповідачем статусу даної інформації як публічної.

31. Відповідно до частин першої, третьої статті 22 Закону N 2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:

1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;

2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;

3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком;

4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

Розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов`язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.

32. Також колегія суддів приходить до висновку про необґрунтованість доводів скаржника, зазначених у касаційній скарзі, стосовно відсутності повноважень у Департаменту надавати запитувану інформацію з огляду на наступне.

33. Надання Департаментом відповіді на запит позивача на інформацію, підтверджує статус відповідача як розпорядника публічної інформації. В разі невизнання запитуваної інформації як публічної, Департамент мав можливість, враховуючи положення статті 22 Закону N 2939-VI, відмовити у наданні такої інформації. А в разі не володіння інформацією, але відаючи до повноважень якого саме органу належить надання такої публічної інформації, відповідач повинен був направити запит належному розпоряднику. Проте, дані повноваження відповідачем не були реалізовані.

34. Щодо повноти та достовірності наданої ОСОБА_1 ( ОСОБА_2 ) інформації колегія суддів зазначає наступне.

35. Відповідно до пункту 6 частини першої статті 14 Закону N 2939-VI розпорядники інформації зобов`язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.

36. Частиною другою статті 22 Закону N 2939-VI передбачено, що відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.

37. Судами встановлено, що позивач просила надати інформацію щодо наявності на відповідній території земель, які не підлягають передачі у приватну власність відповідно до статті 83 Земельного кодексу України.

38. Згідно з частинами першою-четвертою статті 83 Земельного кодексу України землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю.

У комунальній власності перебувають:

а) усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності;

б) земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування.

Земельні ділянки державної власності, які передбачається використати для розміщення об`єктів, призначених для обслуговування потреб територіальної громади (комунальних підприємств, установ, організацій, громадських пасовищ, кладовищ, місць знешкодження та утилізації відходів, рекреаційних об`єктів тощо), а також земельні ділянки, які відповідно до затвердженої містобудівної документації передбачається включити у межі населених пунктів, за рішеннями органів виконавчої влади передаються у комунальну власність.

До земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать:

а) землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо);

б) землі під залізницями, автомобільними дорогами, об`єктами повітряного і трубопровідного транспорту;

в) землі під об`єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом;

г) землі лісогосподарського призначення, крім випадків, визначених цим Кодексом;

ґ) землі водного фонду, крім випадків, визначених цим Кодексом;

д) земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування;

е) земельні ділянки, штучно створені в межах прибережної захисної смуги чи смуги відведення, на землях лісогосподарського призначення та природно-заповідного фонду, що перебувають у прибережній захисній смузі водних об`єктів, або на земельних ділянках дна водних об`єктів;

є) землі під об`єктами інженерної інфраструктури міжгосподарських меліоративних систем, які перебувають у комунальній власності;

39. Отже, чинним законодавством чітко визначено перелік земель комунальної власності, що не підлягають передачі у приватну власність.

40. Надаючи відповідь на запит відповідача, Департамент не зазначив чітко вид запитуваної земельної ділянки, вказавши лише про відсутність можливості передачі таких земель у приватну власність.

41. Враховуючи вищезазначене, Верховний Суд погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про надання неповної інформації щодо запитуваних позивачем земельних ділянок. Також колегія суддів зазначає про обґрунтований висновок, викладений в оскаржуваному рішенні, щодо відсутності підстав стверджувати про недостовірність наданої Департаментом інформації. Надання оцінки відповідних даних, що викладається розпорядником інформації у відповіді на запит про інформацію, можливе за умови повноцінності наданої відповіді.

42. Також є безпідставними доводи Департаменту, викладені у касаційній скарзі, щодо порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права в частині виходу за межі заявлених вимог.

43. Як вже зазначалось, надана Департаментом відповідь на запит на інформацію позивача була не повною, факт надання відповіді на запит свідчить про погодження Департаменту із своїм статусом як розпорядника інформації. Суд апеляційної інстанції прийняв нове рішення, зобов`язав відповідача надати вичерпну відповідь на запит ОСОБА_1 ( ОСОБА_2), задовольнивши тим самим вимоги позивача стосовно неповноти наданої Департаментом відповіді.

44. Таким чином, суд касаційної інстанції погоджується з висновками суду апеляційної інстанції щодо часткового задоволення позовних вимог.

45. Згідно зі статтею 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

46. З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом апеляційної інстанції винесено законне і обґрунтоване рішення, постановлене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

VI. Судові витрати

47. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Департаменту комунальної власності Одеської міської ради - залишити без задоволення.

2. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий О. В. Калашнікова

Судді М. В. Білак

О.А. Губська