Постанова

від 18.10.2019 по справі 802/209/17-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

18 жовтня 2019 року

Київ

справа №802/209/17-а

адміністративне провадження №К/9901/38962/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Желєзного І.В.

суддів: Берназюка Я.О., Саприкіної І.В.

розглянув у попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області

на постанову Вінницького окружного адміністративного суду у складі судді Альчука М.П. від 27.03.2017 та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Білоуса О.В., суддів: Совриги Д.І., Курка О.П. від 07.06.2017

у справі № 802/209/17-а

за позовом заступника прокурора Вінницької області

до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області,

треті особи, що не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача : ОСОБА_1 , Товариство з обмеженою відповідальністю "СХК "Вінницька промислова група", Сільськогосподарське Товариство з обмеженою відповідальністю "Камсит",

про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У серпні 2017 року заступник прокурора Вінницької області (далі також - позивач) звернувся з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області (далі також - відповідач), за участю третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: ОСОБА_1 , Товариства з обмеженою відповідальністю "СХК "Вінницька промислова група" (далі також - ТзОВ "СХК "Вінницька промислова група", третя особа), Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю "Камсит" (далі також - СТОВ "Камсит", третя особа), в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ відповідача № 2-10548/15-16-СГ від 15.08.2016 Про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га у власність із земель державної власності сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами с. Хрінівка на території Хрінівської сільської ради Іллінецького району .

2. Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 27.03.2017, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 07.06.2017, у задоволенні позову відмовлено.

3. 07.07.2017 до Вищого адміністративного суду України від позивача надійшла касаційна скарга на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 27.03.2017 та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 07.06.2017, в якій просить такі скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.

4. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 26.07.2017 відкрито касаційне провадження у справі.

5. 14.08.2017 від відповідача надійшли заперечення на касаційну скаргу, в яких просить у задоволенні такої відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.

6. У подальшому справу було передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду на підставі підпункту 1 пункту 1 розділу VII Перехідні положення Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів ).

7. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11.06.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Саприкіної І.В.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 17.11.2010 між Іллінецькою районною державною адміністрацією та СТОВ "Камсит" укладено договір оренди землі та відповідно до додаткової угоди до такого орендодавець (Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області) надає (поновлює), а орендар (СТОВ "Камсит") приймає в строкове платне користування земельну ділянку сільськогосподарського призначення, розташовану на території Хрінівської сільської ради (за межами населеного пункту) Іллінецького району Вінницької області. Додаткову угоду укладено (поновлено) на сім років з 14.04.2016.

9. У подальшому СТОВ "Камсит" була надана згода на вилучення земельної ділянки загальною площею 2,0 га на користь ОСОБА_1

10. ОСОБА_1 01.07.2016 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

11. Головним управлінням Держгеокадастру у Вінницькій області прийнято наказ від 15.08.2016 № 2-10548/15-16-СГ про надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення документації із землеустрою на земельну ділянку орієнтовною площею 2,0 га на території Хрінівської сільської ради Іллінецького району Вінницької області із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

12. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що ОСОБА_1 не є членом сільськогосподарських підприємств сіл Хрінівка, Пархомівка та селища Червоне, не зайнятий у соціальній сфері на селі та не проживає у сільській місцевості, натомість у таких проживають громадяни, які мають право на отримання земельних ділянок з резервного фонду першочергово.

13. Представник відповідача заперечував щодо задоволення позовних вимог, посилаючись на те, що ОСОБА_1 надав усі необхідні для надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки документи, передбачені земельним законодавством, підстави для відмови у наданні такого дозволу відсутні, а тому оскаржуваний наказ прийнято відповідачем в межах повноважень та у спосіб, визначених законом.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, відмовляючи у задоволенні позову, виходив з того, що пунктом 7 Указу Президента України від 08.08.1995 №720/95 "Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям" закріплене переважне право для передачі у приватну власність або надання у користування земельних ділянок громадянам, зайнятим у соціальній сфері на селі, а також іншим особам, яких приймають у члени сільськогосподарських підприємств або які переселяються у сільську місцевість для постійного проживання та відсутня заборона передавати такі іншим громадянам. З огляду на викладене та враховуючи, що звернувшись до відповідача з відповідним клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства ОСОБА_1 надав всі необхідні документи, передбачені чинним законодавством, Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області при прийнятті спірного наказу діяло на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА НЕЇ

15. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що судами неправильно застосовано норми матеріального та процесуального права, а саме статей 25, 118 Земельного кодексу України, пункту 7 Указу Президента України від 08.08.1995 №720/95 "Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям", статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України). Земельна ділянка, щодо якої видано оскаржуваний наказ, належить до земель резервного фонду, який підлягає перерозподілу та використанню за цільовим призначенням виключно між працівниками державних та комунальних закладів, підприємств і організацій культури, освіти та охорони здоровя та пенсіонерам з їх числа, які проживають у сільській місцевості або селищах міського типу. ОСОБА_1 не має права на отримання такої земельної ділянки. Суди дійшли помилкового висновку, що ОСОБА_1 звернувся до відповідача на підставі частини 1 статті 121 Земельного кодексу України, оскільки такий звертався в порядку статті 118 Земельного кодексу України.

16. Відповідач у касаційній скарзі зазначає, що ОСОБА_1 надав усі необхідні для надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки документи, передбачені земельним законодавством, підстави для відмови у наданні такого дозволу відсутні. Всі норми законодавства, на які посилається позивач, стосуються виключно одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій відповідно до пункту б частини 3 статті 116 Земельного кодексу України.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

18. Згідно з пунктом "в" частини 3 статті 116 Земельного кодексу України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

19. Відповідно до пункту "б" частини 1 статті 121 Земельного кодексу України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в розмірі не більше 2,0 га для ведення особистого селянського господарства.

20. Згідно з частиною 4 статті 122 Земельного кодексу України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

21. Відповідно до частини 6 статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі, якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

22. Згідно з положеннями частини 7 даної статті відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

23. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів дійти висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

24. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі №813/481/17, від 18 жовтня 2018 року у справі №527/43/17, від 25 лютого 2019 року у справі №347/964/17 та від 22 квітня 2019 року у справі №263/16221/17.

25. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області з відповідним клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства та надав всі необхідні документи, передбачені зазначеними вище нормами Законів, а Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області при прийнятті спірного наказу не встановило підстави для відмови у задоволенні такого.

26. Суд вважає безпідставними посилання позивача у касаційній скарзі на те, що Головним управлінням Держгеокадастру у Вінницькій області порушено частину 1 статті 25 Земельного кодексу України, оскільки дана норма стосується одержання земельних ділянок внаслідок приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій відповідно до пункту б частини 3 статті 116 Земельного кодексу України, а в даному випадку ОСОБА_1 звернувся з клопотанням до відповідача в порядку статті 118 Земельного кодексу України.

27. Відповідно до статті 118 Земельного кодексу України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів: звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування; розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України; затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

28. Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок та отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.

29. Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Великої палати Верховного Суду від 30 травня 2018 року у справі №826/5737/16, постановах Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі № 545/808/17, від 11 червня 2019 року у справі №826/841/17.

30. Пунктом 7 Указу Президента України від 08.08.1995 №720/95 "Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям" передбачено, що створюваний під час передачі земель у колективну власність резервний фонд використовується для передачі у приватну власність або надання у користування земельних ділянок переважно громадянам, зайнятим у соціальній сфері на селі, а також іншим особам, яких приймають у члени сільськогосподарських підприємств або які переселяються у сільську місцевість для постійного проживання.

31. Колегія суддів Верховного Суду погоджується із позицією судів попередніх інстанції, які дійшли висновку, що у вказаному Указі, зокрема у пункті 7, закріплене переважне право на передачу у приватну власність або надання у користування земельних ділянок громадянам, зайнятим у соціальній сфері на селі, а також іншим особам, яких приймають у члени сільськогосподарських підприємств або які переселяються у сільську місцевість для постійного проживання, однак такий не містить приписів про заборону отримання іншими громадянами земельних ділянок із земель резервного фонду, відтак не може бути підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою ОСОБА_1

32. Водночас Верховний Суд враховує, що в оспорюваних судових рішеннях наявна описка у зазначенні норми, у порядку якої ОСОБА_1 звернувся до відповідача із клопотанням, а саме: замість частини 6 статті 118 Земельного кодексу України помилково зазначено частину 1 статті 121 Земельного кодексу України. Суд звертає увагу, що у мотивувальних частинах судових рішень суди посилаються на порядок, передбачений статтею 118 Земельного кодексу України, відтак на переконання колегії суддів така описка не впливає на правильність рішень судів попередніх інстанцій.

33. Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

34. Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, Суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

35. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

36. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

37. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

38. Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі Рисовський проти України (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу доброго врядування .

39. Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі, якщо справа впливає на такі основоположні права особи, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах Beyeler v. Italy № 33202/96, Oneryildiz v. Turkey № 48939/99, Moskal v. Poland № 10373/05).

40. Суд у цій справі враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому серед іншого звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

41. Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

42. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

43. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів попередніх інстанцій є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

44. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області залишити без задоволення, а постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 27.03.2017 та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 07.06.2017 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий І.В. Желєзний

Судді: Я.О. Берназюк

І.В.Саприкіна