Постанова

від 24.10.2019 по справі 160/2747/19

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

24 жовтня 2019 року м. Дніпросправа № 160/2747/19

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Семененка Я.В. (доповідач),

суддів: Бишевської Н.А., Добродняк І.Ю.,

за участю секретаря судового засідання Кязимової Д.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 червня 2019 року (суддя Тулянцева І.В.) у справі №160/2747/19 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю Альфа-Груп Г про визнання дій неправомірними та скасування наказу, -

в с т а н о в и В :

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області щодо проведення перевірки на підставі наказу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області від 08.02.2019 року №116 "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності", яку було організовано за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведених попередніх перевірок за наказами Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області від 30.08.2017 року за № 267-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності" та від 19.08.2017 року за № 255-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності";

- скасувати протиправний наказ Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області за № 116-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності" від 08.02.2019 року.

В обґрунтування заявлених вимог позивач посилався на те, що на підставі листів Мелітопольської місцевої прокуратури від 01.02.2019 року №4-0385-16/1 та від 01.02.2019 року №4-0385-16/2 Головним управлінням Держгеокадастру у Запорізькій області видано наказ від 08.02.2019 року №116-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності". Вказаний наказ позивач вважав незаконним та винесеним з порушенням порядку складення та оформлення, оскільки відповідачем здійснено повторну перевірку за тими самими фактами, що були підставою для проведення попередньої перевірки стосовно земельних ділянок, які перебувають у користуванні позивача. Крім того, вказував, що

звернення прокуратури не може бути належною підставою для призначення перевірки.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 червня 2019 року позов задоволено.

Рішення суду фактично мотивовано тим, що відповідачем призначено та проведено перевірку з порушенням вимог Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , яким визначено як підстави для призначення заходів державного контролю (планових та позапланових перевірок) так і процедуру проведення таких заходів. В контексті спірних відносин суд першої інстанції зазначив те, що у відповідача були відсутні правові підстави для приведення планового чи позапланового заходу державного контролю, які визначені вказаним Законом та перелік яких є вичерпним.

Не погодившись з рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення норм матеріального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову. В обґрунтування вимог апеляційної скарги відповідач посилається на те, що до повноважень органів Держгеокадастру віднесено здійснення державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності. Такі повноваження органи Держгеокадастру реалізують, зокрема, шляхом проведення перевірок, що передбачено Законом України Про державний контроль за використанням та охороною земель . З цих підстав відповідач стверджує, що ним проведено заходи державного нагляду (контролю) у межах наданих повноважень, що передбачені вказаним Законом, а посилання суду першої інстанції на Закон України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності є безпідставним, оскільки вказаний Закон не регулює правовідносини у сфері здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства. Крім цього відповідач, посилаючись на положення ст..9 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель , якою передбачено те, що державний контроль за використанням та охороною земель, дотримання вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів, здійснюється шляхом розгляду звернень юридичних і фізичних осіб, вказує на те, що звернення прокуратури, в яких йдеться про можливі порушення вимог земельного законодавства, є достатньою підставою для здійснення перевірки.

У поясненнях на апеляційну скаргу позивач вважає можливим визнати правильною позицію відповідача про те, що Закон України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності не регулює спірних відносин. Вважає можливим позивач погодитися і з позицією відповідача про те, що звернення прокуратури про можливі порушення земельного законодавства може бути підставою для проведення перевірки з огляду на положення ст..9 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель . В той же час, позивач наполягає на тому, що повторне проведення перевірок з одних і тих же питань не передбачені Законом України Про державний контроль за використанням та охороною земель , а отже спірний наказ відповідача неможливо визнати правомірним.

Перевіривши законність і обґрунтованість постанови суду першої інстанції, в межах доводів апеляційної скарги та заявлених вимог, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Встановлені обставини справи свідчать про те, що за ОСОБА_1 (орендар) зареєстровано речові права: "право оренди земельних ділянок" на підставі договорів оренди, укладених з Головним управлінням Держгеокадастру у Запорізькій області (орендодавець), а саме:

- договору оренди землі б/н від 10.08.2016 року та Додаткового договору б/н від 23.05.2017 року про внесення змін до Договору оренди землі б/н від 10.08.2016 року про передачу в оренду земельної ділянки з кадастровим номером 2323080400:02:030:0002, площею 55,8177 га, цільове призначення: "для ведення фермерського господарства", що розташована на території Астраханської сільської ради Мелітопольського району Запорізької області, строком на 30 років (індексний номер 31789585);

- договору оренди землі б/н від 10.08.2016 року та Додаткового договору б/н від 23.05.2017 року про внесення змін до Договору оренди землі б/н від 10.08.2016 року про передачу в оренду земельної ділянки з кадастровим номером 2323080400:02:007:0013, площею 13,1154 га, цільове призначення: "для ведення фермерського господарства", що розташована на території Астраханської сільської ради Мелітопольського району Запорізької області, строком на 30 років (індексний номер 32002009);

- договору оренди землі б/н від 10.08.2016 року та Додаткового договору б/н від 23.05.2017 року про внесення змін до Договору оренди землі б/н від 10.08.2016 року про передачу в оренду земельної ділянки з кадастровим номером 2323080400:01:012:0003, площею 19,0708 га, цільове призначення: "для ведення фермерського господарства", що розташована на території Астраханської сільської ради Мелітопольського району Запорізької області, строком на 30 років (індексний номер 31783890);

- договору оренди землі б/н від 10.08.2016 року та Додаткового договору б/н від 23.05.2017 року про внесення змін до Договору оренди землі б/н від 10.08.2016 року про передачу в оренду земельної ділянки з кадастровим номером 2323080400:01:031:0003, площею 49,9068 га, цільове призначення: "для ведення фермерського господарства", що розташована на території Астраханської сільської ради Мелітопольського району Запорізької області, строком на 30 років (індексний номер 31784270);

- договору оренди землі б/н від 10.08.2016 року та Додаткового договору б/н від 23.05.2017 року про внесення змін до Договору оренди землі б/н від 10.08.2016 року про передачу в оренду земельної ділянки з кадастровим номером 2323080400:02:007:0010, площею 49,441 га, цільове призначення: "для ведення фермерського господарства", що розташована на території Астраханської сільської ради Мелітопольського району Запорізької області, строком на 30 років (індексний номер 31792896).

Крім того, з відомостей Державного реєстру речових прав на нерухоме майно вбачається, що за ТОВ "Альфа - Груп Г" (засновником якого являється ОСОБА_1 , що підтверджується Витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань) зареєстровані речові права: "право власності на земельну ділянку" 0з кадастровим номером 2323081200:02:064:0063, площею 70 га, цільове призначення: "для розміщення, обслуговування, експлуатації та обслуговування будівель і споруд об`єктів енергогенеруючих підприємств, установ і організацій", що розташована на території Костянтинівської сільської ради Мелітопольського району Запорізької області (індексний номер 34889264) на підставі договорів купівлі - продажу, укладених протягом листопада 2016 - січня 2017 року між фізичними особами (35 осіб) (продавці) та ТОВ "Альфа - Груп Г" (покупець).

08.02.2019 року Головним управлінням Держгеокадастру у Запорізькій області на підставі Земельного кодексу України, Законів України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", "Про охорону земель", Положення про Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області, затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17.11.2016 року №308, у зв`язку із листами Мелітопольської місцевої прокуратури від 01.02.2019 року № 4-0385-16/1 та від 01.02.2019 року №4-0385-16/2, прийнято наказ №116-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності".

Згідно із наказом №116-ДК державному інспектору у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Запорізької області - головному спеціалісту відділу контролю за використанням та охороною земель у Гуляйпільському, Більмацькому, Оріхівському, Пологівському, Розівському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Іваненко Т.О. у термін з 08.02.2019 року по 11.03.2019 року наказано здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості грунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства стосовно земельних ділянок, як об`єкта перевірки, які знаходяться на території Костянтинівської та Астраханської сільських рад Мелітопольського району Запорізької області.

08.02.2019 року за вих. № 116/0/92-19-юк/0063/04/01/-19 Головним управлінням Держгеокадастру у Запорізькій області на адресу позивача було направлено повідомлення про здійснення державного контролю щодо дотримання вимог земельного законодавства на підставі наказу від 08.02.2019 року №116-ДК та запропоновано з`явитись до Управління 12.02.2019 року об 11:00 год. для надання пояснень та землевпорядної документації. Вказане повідомлення отримано позивачем 12.02.2019 року.

За результатом здійснення заходу державного контролю у відповідності до наказу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області від 08.02.2019 року №116-ДК був складений акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом: "земельні ділянки" від 25.02.2019 року за № 118/0/92-19-ДК/920/АП/09/09/01/-19, відповідно до якого порушень земельного законодавства щодо земельних ділянок, які перебувають у власності ТОВ "Альфа-Груп Г" (з кадастровим номером 2323081200:02:064:0063, площею 70 га, цільове призначення: "для розміщення, експлуатації та обслуговування будівель і споруд об`єктів енергогенеруючих підприємств, установ і організацій", що розташована на території Костянтинівської сільської ради Мелітопольського району Запорізької області) та у користуванні ОСОБА_1 (з кадастровими номерами: 2323080400:02:030:0002, площею 55,8177 га; 2323080400:02:007:0013, площею 13,1154 га; 2323080400:01:012:0003, площею 19,0708 га; 2323080400:01:031:0003, площею 49,9068 га; 2323080400:02:007:0010, площею 49,441 га, цільове призначення: "для ведення фермерського господарства", що розташовані на території Астраханської сільської ради Мелітопольського району Запорізької області), не встановлено.

Наказ про призначення перевірки та дії посадових осіб відповідача щодо проведення перевірки оскаржені позивачем у судовому порядку з підстав відсутності законодавчо визначених підстав для призначення та проведення перевірки.

За наслідками перегляду справи, суд апеляційної інстанції не погоджується з висновками суду першої інстанції щодо наявності підстав для задоволення позову з огляду на таке.

Так, як вбачається з оскарженого рішення суду першої інстанції, підставою для висновку щодо неправомірності наказу про призначення перевірки і, як наслідок, неправомірності дій по проведення перевірки, стала позиція суду про недотримання відповідачем вимог Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , яким визначено як підстави для призначення заходів державного контролю (планових та позапланових перевірок) так і процедуру проведення таких заходів.

З такою позицією суду першої інстанції не можливо погодитися враховуючи таке.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно із статті 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Статтею 188 Земельного кодексу України передбачено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

Згідно зі статтею 9 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом, зокрема: проведення перевірок.

Статтею 10 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель визначено права державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель.

Такими права, зокрема, є складання актів перевірок чи протоколів про адміністративне правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель, винесення обов`язкових для виконання приписів з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків.

Отже у спірному випадку посадовою особою відповідача реалізовано повноваження, які визначені Законом України Про державний контроль за використанням та охороною земель .

Як зазначено вище, задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем порушено положення Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , яким визначено як підстави для призначення заходів державного контролю (планових та позапланових перевірок) так і процедуру проведення таких заходів.

Однак з аналізу даних нормативно-правових актів вбачається, що вони стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності відносно суб`єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок земельних ділянок.

З цих підстав суд апеляційної інстанції виходить з того, що у спірному випадку мала місце перевірка земельної ділянки в порядку Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель , у зв`язку з чим висновки суду першої інстанції про порушення відповідачем вимог Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , яким визначено правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності є безпідставним, оскільки спеціальним законом у спірних правовідносинах є Закон України Про державний контроль за використанням та охороною земель .

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові у постанові від 13.03.2019р. (справа №826/11708/17).

Отже рішення суду першої інстанції не можливо визнати законним і обгрунтованим як того вимагає ст..242 КАС України.

Щодо аргументів позивача про протиправність оскарженого наказу та проведеної перевірки з огляду на неможливість проведення повторної перевірки за тими самими фактами, що були підставою для проведення попередньої перевірки стосовно земельних ділянок, які перебувають у користуванні позивача, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити те, що Закон України Про державний контроль за використанням та охороною земель таких застережень не містить, а оскільки у спірному випадку йдеться про реалізацією позивачем, як суб`єктом владних повноважень, своїх владних управлінських функцій, то відсутні підстави для висновку про те, що відповідачем призначено та проведено перевірку не на підставі та всупереч Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель .

При цьому суд апеляційної інстанції погоджується з позицією відповідача про те, що звернення органів прокуратури, в яких йдеться про можливі порушення вимог земельного законодавства, є підставою для здійснення заходів державного нагляду (контролю) шляхом проведення перевірок, оскільки ст..9 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель передбачено, що державний контроль за використанням та охороною земель, дотримання вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів, здійснюється шляхом розгляду звернень юридичних і фізичних осіб.

З цього приводу слід зазначити також і те, що хоча позивачем і визначалося підставою позову те, що звернення органів прокуратури не є підставою для проведення перевірки, але у своїх поясненнях на апеляційну скаргу позивач визнає таку можливість.

Розглядаючи справу суд апеляційної інстанції враховує і те, що у спірному випадку відсутні підстави стверджувати про порушення прав позивача. Так за наслідками проведеної перевірки для позивача не настало будь-яких негативних наслідків, навпаки, за результатами проведеної перевірки складено акт, в якому зазначено про відсутність порушень з боку позивача.

Обгрунтовуючи свою позицію позивач посилається на порушення відповідачем статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, якою передбачено, що Держави-учасниці Конвенції зобов`язані поважати право кожного на мирне володіння своїм майном та гарантувати його захист передусім на національному рівні.

Але у спірному випадку відсутні підстави для висновку про те, що відповідач. який дії від імені Держави, поставив під сумнів право позивача на мирне володіння майном. Право позивача на мирне володіння майном гарантовано Державою, у спірному випадку таке право не зазнало будь-якого звуження його обсягу чи змісту, а реалізацією відповідачем свої повноважень щодо здійснення контролю за використанням земель, не можливо визнати втручанням у таке права, при цьому, враховуючи і те, що будь-яких негативних наслідків за результатами проведеної перевірки позивач не зазнав.

Отже, дослідивши встановлені обставини справи, аргументи сторін, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що судом першої інстанції ухвалено рішення з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування рішення суду та прийняття нової постанови про відмову у задоволенні позову.

На підставі викладеного, керуючись п.2 ч.1 ст.315, ст.ст.317, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області - задовольнити.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 червня 2019 року по справі №160/2747/19 - скасувати та прийняти нову постанову.

У задоволенні позову ОСОБА_1 - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку у випадках та строки, визначені ст.ст.328, 329 КАС України.

Вступну та резолютивну частину проголошено 24.10.2019р.

Повний текст постанови складено 25.10.2019р.

Головуючий - суддя Я.В. Семененко

суддя Н.А. Бишевська

суддя І.Ю. Добродняк