Рішення

від 31.10.2019 по справі 420/3710/19

ОДЕСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 420/3710/19

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 жовтня 2019 року Одеський окружний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Левчук О.А.,

за участю секретаря Любімової О.Є.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за позовом Національного природного парку «Тузловські лимани» до Одеської обласної ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Одеська обласна державна адміністрація, Веселодолинська сільська рада Тарутинського району Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення, -

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся з даним позовом до суду та просить визнати протиправним та скасувати рішення Одеської обласної ради від 21.12.2018 року № 916-VII «Про звернення депутатів Одеської обласної ради до Кабінету Міністрів України та Міністерства оборони України про передачу у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст Одеської області земельної ділянки колишнього військового полігону «Тарутинський» площею 18053,17 га, що розташована на території Веселодолинської сільської ради Тарутинського району Одеської області, для реалізації законних прав учасників бойових дій на отримання земельних ділянок» .

В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що оскаржуване рішення передбачає передачу у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст Одеської області земельної ділянки колишнього військового полігону «Тарутинський» площею 18053,17 га, що розташована на території Веселодолинської сільської ради Тарутинського району Одеської області, для реалізації законних прав учасників бойових дій на отримання земельних ділянок, разом з тим Одеська обласна рада незважаючи на те, що територія колишнього військового полігону Тарутинський частково зарезервована для заповідання та створення об`єкту природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, прийняла оскаржуване рішення. Також, землі, про які йде мова в оскаржуваному рішенні, перебувають у комунальній та державні власності, а Міністерство оборони України не є власником та користувачем зазначених земель, не наділене повноваженнями щодо розпорядження землями. У розрізі положень ЗК України, обласні ради не наділені повноваженнями щодо ініціювання питання щодо передачі земельних ділянок, які знаходяться у власності різних суб`єктів і не знаходяться у власності обласної ради, у спільну власність територіальних громад. При цьому, оскаржуване рішення суперечить ЗУ Про природно-заповідний фон України , оскільки рішенням Одеської обласної ради від 26.04.2012 року утворено заказник місцевого значення Тарутинський степ та на момент прийняття оскаржуваного рішення Міністерством екології та природних ресурсів України було схвалено клопотання про створення на території Тарутинського району Одеської області Національного природного парку Тарутинський степ площею 13000 га. Таким чином, використання території об`єктів природно-заповідного фонду та територій, які зарезервовані під створення об`єктів природно-заповідного фонду для потреб особистого селянського господарства чи для індивідуальної житлової забудови суперечить законодавству. Також, рішення суперечить ст. ст. 38-40 ЗУ Про охорону навколишнього природного середовища , які визначають право громадян України на використання природних ресурсів України в порядку загального використання та положенням ЗУ Про охорону земель , ЗУ Про державний контроль за використанням та охороною земель . Крім того, позивач вважає, що оскаржуване рішення є документом державного планування у розумінні ЗУ Про стратегічну екологічну оцінку та його прийняттю мало передувати проведення стратегічної екологічної оцінки.

Представником Одеської обласної ради до суду надано відзив на позовну заяву, в якому представник відповідача вказує, що прийняття оскаржуваного рішення було в рамках чинного регламенту Одеської обласної ради, а позивачем не надано ніяких доказів порушення обласною радою регламенту Одеської обласної ради. Також, відповідно до п. 2.1.11 Регламенту депутат має право відповідно до чинного законодавства на депутатський запит, депутатське звернення чи депутатське запитання, а відповідно до п. 3.10.9 на пленарному засіданні Одеська обласна рада може прийняти звернення до мешканців області, а також від їх імені звернутися до органів державної влади та місцевого самоврядування України з питань, віднесених до їх компетенції.

Ухвалою суду від 25 червня 2019 року відкрито спрощене позовне провадження з викликом сторін та призначено перше судове засідання.

24 липня 2019 року винесено ухвалу про розгляд справи в порядку загального позовного провадження та залучення до участі в справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Веселодолинської сільської ради Тарутинського району Одеської області.

Ухвалою суду від 19 вересня 2019 року, занесеною до протоколу судового засідання, закрито підготовче провадження і призначено справу до судового розгляду по суті.

В судовому засідання позивач позовні вимоги підтримав, просив адміністративний позов задовольнити в повному обсязі.

В судовому засіданні 03.10.2019 року представник відповідача проти задоволення позовної заяви заперечував, до судового засідання призначеного на 21.10.2019 року представник відповідача не з`явився, про дату, час та місце судового засідання був повідомлений належним чином, причини неявки не повідомив.

Представник третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Одеської обласної державної адміністрації підтримав позицію позивача, просив суд задовольнити позовні вимоги.

Від представника третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Веселодолинської сільської ради Тарутинського району Одеської області надійшло клопотання про розгляд справи за відсутності представника та повідомлено, що сільська рада підтримує позовну заяву та просить її задовольнити.

Вивчивши матеріали справи, дослідивши та проаналізувавши надані докази, суд встановив наступне.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Згідно п. 1, 3, 5 ч. 1 ст. 11 ЗУ Про статус депутатів місцевих рад виборчому окрузі депутат місцевої ради має право, зокрема, офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня; порушувати перед органами і організаціями, передбаченими пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та контролюючих органів питання, що зачіпають інтереси виборців, та вимагати їх вирішення; вносити на розгляд органів і організацій, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадових осіб пропозиції з питань, пов`язаних з його депутатськими повноваженнями у виборчому окрузі відповідно до закону, брати участь у їх розгляді.

Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 11 ЗУ Про статус депутатів місцевих рад при здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має також право, зокрема, на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання.

Згідно ч. 1 ст. 13 ЗУ Про статус депутатів місцевих рад депутатське звернення - викладена в письмовій формі вимога депутата місцевої ради з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю, до місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також керівників правоохоронних та контролюючих органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території відповідної ради, здійснити певні дії, вжити заходів чи дати офіційне роз`яснення з питань, віднесених до їх компетенції.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 19 ЗУ Про статус депутатів місцевих рад депутат місцевої ради має право, зокрема, пропонувати питання для розгляду їх радою та її органами.

Частиною 4 ст. 12 ЗУ Про статус депутатів місцевих рад встановлено, що місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації державної і комунальної форм власності, їх посадові особи зобов`язані сприяти депутатові місцевої ради в організації прийому громадян, розгляді їх пропозицій, заяв, скарг, у створенні інших необхідних для його депутатської діяльності умов.

Згідно п. 9, 20, 21 ч. 1, 2 ст. 43 ЗУ Про місцеве самоврядування в Україні виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання, зокрема, розгляд запитів депутатів, прийняття рішень по них; вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин. Районні і обласні ради можуть розглядати і вирішувати на пленарних засіданнях й інші питання, віднесені до їх відання цим та іншими законами.

Відповідно до п. 2.1.10, 2.11 Регламенту Одеської обласної ради VІІ скликання депутат обласної ради має право відповідно до чинного законодавства обирати та бути обраним в органи обласної ради, вносити в усній чи письмовій формі пропозиції, зауваження та доповнення щодо питань, які обговорюються на пленарному засідання ради, ставити запитання, давати довідки, вносити проекти рішень і доповнення до них, а також користується іншими правами відповідно до чинного законодавства та цього Регламенту. Депутат має право відповідно до чинного законодавства на депутатський запит, депутатське звернення чи депутатське запитання.

Згідно п. 3.5.1, 3.5.2 Регламенту обласна рада правомочна розглядати на пленарному засіданні обласної ради питання, віднесені чинним законодавством України до її компетенції. Пропозиції до порядку денного пленарного засідання обласної ради вносяться головою обласної ради, постійними комісіями обласної ради, депутатськими фракціями (групами), депутатами, головою обласної державної адміністрації у міру надходження до апарату обласної ради, але не пізніш дати, визначеної планом підготовки сесії. Такі пропозиції оформляються письмово із зазначенням назв питань, причин їх розгляду, ініціатора їх розгляду та доповідача з питання порядку денного сесії обласної ради. До них додаються проект рішення обласної ради та інші матеріали з питань, рекомендованих для розгляду на пленарному засіданні. Проекти рішень обласної ради оформляються відповідно до вимог цього Регламенту.

Відповідно до п. 3.8.1 Регламенту пропозиції щодо розгляду на пленарному засіданні обласної ради питань, пов`язаних з управлінням майном спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, вносяться особами, зазначеними у пункті 3.5.2 цього Регламенту, у тому числі за поданням управління обласної ради з майнових відносин.

З аналізу вищевикладеного вбачається, що депутати обласної ради уповноваженні на подання звернень та внесення, в тому числі у письмові формі, пропозицій, проектів рішень, які обговорюються на засіданні обласної ради, а обласна рада зобов`язана розглядати питання, віднесені чинним законодавством України до її компетенції та сприяти депутатам у розгляді їх заяв.

27 листопада 2018 року до Одеської обласної ради надійшло звернення депутатської фракції Опозиційний блок за підписом депутата Шкарівського В.М. щодо звернення депутатів Одеської обласної ради до Кабінету Міністрів України та Міністерства оборони України про передачу у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст Одеської області земельної ділянки колишнього військового полігону «Тарутинський» площею 23253,17га, що розташована на території Веселодолинської сільської ради Тарутинського району Одеської області, для реалізації законних прав учасників бойових дій на отримання земельних ділянок (а.с. 210-217 т. 1).

04 грудня 2018 року до Одеської обласної ради надійшли зауваження юридичного управління обласної ради до проекту рішення про звернення депутатів Одеської обласної ради до Кабінету Міністрів України та Міністерства оборони України (а.с. 208-209 т. 1).

07 грудня 2018 року до Одеської обласної ради надійшов лист депутатської фракції Опозиційний блок за підписом депутата Шкарівського В.М. щодо змін до проекту рішення про звернення депутатів Одеської обласної ради до Кабінету Міністрів України та Міністерства оборони України з урахуванням зауважень юридичного управління обласної ради (а.с. 204-207 т. 1).

20 грудня 2018 року до Одеської обласної ради надійшло звернення депутатської фракції Опозиційний блок за підписом депутата Шкарівського В.М. щодо звернення депутатів Одеської обласної ради до Кабінету Міністрів України та Міністерства оборони України про передачу у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст Одеської області земельної ділянки колишнього військового полігону «Тарутинський» площею 18053,17 га, що розташована на території Веселодолинської сільської ради Тарутинського району Одеської області, для реалізації законних прав учасників бойових дій на отримання земельних ділянок, до якого додано відповідний проект рішення та пояснювальну записку (а.с. 196-203 т. 1).

21 грудня 2018 року, керуючись ст. 43 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , Одеська обласна рада прийняла рішення № 916-VII, яким вирішено підтримати звернення депутатів Одеської обласної ради до Кабінету Міністрів України та Міністерства оборони України про передачу у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст Одеської області земельної ділянки колишнього військового полігону «Тарутинський» площею 18053,17 га, що розташована на території Веселодолинської сільської ради Тарутинського району Одеської області, для реалізації законних прав учасників бойових дій на отримання земельних ділянок» та направити звернення до Кабінету Міністрів України та Міністерства оборони України (а.с. 192-195 т. 1).

Листом від 03.01.2019 року № 03/03-37/10 копію рішення Одеської обласної ради від 21.12.2018 року № 916-VII направлено до Кабінету Міністрів України, яке отримано ним 10.01.2019 року, про що свідчить відмітка Департаменту документообігу та контролю Секретаріату Кабінету Міністрів України (а.с. 231 т. 1).

Листом № 745/0/2-19 від 11.01.2019 року Кабінетом Міністрів України згідно з пунктом 6 параграфу 12 Регламенту Кабінету Міністрів України лист від 3 січня 2019 року № 03/03-37/10 Одеської обласної ради направлено до Міністерства оборони України за належністю (а.с. 236 т. 1).

29 січня 2019 року Головним квартирно-експлуатаційним управлінням Збройних Сил України, за дорученням заступника Міністра оборони України відповідно до резолюції Секретаріату Кабінету Міністрів України від 11.01.2019 № 745/0/2-19, листом № 303/6/27/150 надано відповідь на звернення депутатів Одеської обласної ради, в якому зазначено, що передача земельної ділянки полігона є передчасною ( а.с. 218 т. 1).

Відповідно до ст. 10 ЗУ Про місцеве самоврядування в Україні обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Конституційний Суд України в пункті 4 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року N 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання.

З урахуванням вищевикладеного вбачається, що рішення Одеської обласної ради від 21.12.2018 року № 916-VII є ненормативним актом органу місцевого самоврядування.

При цьому, оскільки звернення депутатів Одеської обласної ради до Кабінету Міністрів України та Міністерства оборони України, розглянуто та листом № 303/6/27/150 від 29.01.2019 року надано відповідь на звернення депутатів Одеської обласної ради, то, відповідно, оскаржуване рішення Одеської обласної ради від 21.12.2018 року № 916-VII вичерпало свою дії (а.с. 218 т. 1).

Отже, після розгляду Кабінетом Міністрів України та Міністерством оборони України звернення депутатів Одеської обласної ради про передачу у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст Одеської області земельної ділянки, рішення Одеської обласної ради від 21.12.2018 року № 916-VII є реалізованим та не тягне за собою будь-яких юридичних наслідків, в тому числі виникнення, зміни чи припинення чиїх-небудь прав чи обов`язків.

При цьому, згідно вищезазначених приписів ЗУ Про місцеве самоврядування в Україні обласна рада на пленарних засіданнях уповноважена розглядати питання регулювання земельних відносин, питання щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст та питання щодо розгляду запитів депутатів, а також приймати рішення по них, а тому доводи представника позивача щодо того, що рішення № 916-VII від 21.12.2018 року прийнято Одеською обласною радою не в межах компетенції є необґрунтованими.

Також, суд вважає неспроможними посилання позивача на те, що оскаржуване рішення є документом державного планування у розумінні ЗУ Про стратегічну екологічну оцінку з огляду на наступне.

Згідно п. 3 ч. 1 ст. 1 ЗУ Про стратегічну екологічну оцінку документи державного планування - стратегії, плани, схеми, містобудівна документація, загальнодержавні програми, державні цільові програми та інші програми і програмні документи, включаючи зміни до них, які розробляються та/або підлягають затвердженню органом державної влади, органом місцевого самоврядування.

Разом з тим, рішення Одеської обласної ради від 21.12.2018 року № 916-VII стосується розгляду та направлення звернення депутатів обласної ради до Кабінету Міністрів України та Міністерства оборони України, а отже не підпадає під визначення документу державного планування у розумінні ЗУ Про стратегічну екологічну оцінку .

Також суд вважає необґрунтованими посилання позивача на протиправність рішення Одеської обласної ради від 21.12.2018 року № 916-VII з підстав того, що спірне рішення передбачає передачу у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст Одеської області земельної ділянки, оскільки з оскаржуваного рішення Одеської обласної ради від 21.12.2018 року № 916-VII вбачається, що воно стосується питання підтримки та направлення звернення депутатів Одеської обласної ради до Кабінету Міністрів України та Міністерства оборони України.

Так, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. При цьому, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Згідно ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до п. 1, 2 ч. 1 ст. 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Згідно ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Отже, до адміністративних судів можуть бути оскаржені рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно п. 8 ч. 1 ст. 4 КАС України позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Таким чином, адміністративний позов подається особою для відновлення її прав, свобод та інтересів, а обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

Разом з тим, станом на дату звернення позивача до суду оскаржуване рішення Одеської обласної ради від 21.12.2018 року № 916-VII вичерпало свою дію, та, відповідно, воно не створює будь-які юридичні наслідки, в тому числі для позивача, та не порушує його права та інтереси.

Згідно ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); добросовісно; розсудливо.

Відповідно до ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.

Згідно ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

На підставі вищевикладеного, розглянувши справу в межах позовних вимог, з урахуванням встановлених обставин, суд дійшов до висновку, що адміністративний позов є необґрунтованим та задоволенню не підлягає.

Керуючись ст. ст. 2, 6, 8, 9, 12, 77, 90, 132, 139, 242-246, 250, 255 КАС України, суд, -

ВИРІШИВ:

Відмовити в задоволенні адміністративного позову Національного природного парку «Тузловські лимани» (код ЄДРПОУ 37197893, адреса місцезнаходження: Одеська область, м. Татарбунари, вул. Партизанська, 2) до Одеської обласної ради (код ЄДРПОУ 25042882, адреса місцезнаходження: 65032, м. Одеса, проспект Шевченка, 4), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Одеська обласна державна адміністрація (код ЄДРПОУ 00022585, адреса місцезнаходження: 65032, м. Одеса, проспект Шевченка, 4), Веселодолинська сільська рада Тарутинського району Одеської області (код ЄДРПОУ 04380790, адреса місцезнаходження: 68544, Одеська область, Тарутинський район, село Весела Долина) про визнання протиправним та скасування рішення Одеської обласної ради від 21.12.2018 року № 916-VII «Про звернення депутатів Одеської обласної ради до Кабінету Міністрів України та Міністерства оборони України про передачу у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст Одеської області земельної ділянки колишнього військового полігону «Тарутинський» площею 18053,17 га, що розташована на території Веселодолинської сільської ради Тарутинського району Одеської області, для реалізації законних прав учасників бойових дій на отримання ділянок» , в повному обсязі.

Рішення може бути оскаржено в порядку та в строки встановлені ст. 295, 297 КАС України, з урахуванням особливостей, встановлених п. 15.5 Розділу VII Перехідних Положень КАС України.

Рішення набирає законної сили в порядку передбаченому статтею 255 КАС України.

Повний текст рішення складено та підписано 31 жовтня 2019 року.

Суддя О.А. Левчук

.