Рішення

від 31.10.2019 по справі 620/2559/19

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

31 жовтня 2019 року Чернігів Справа № 620/2559/19

Чернігівський окружний адміністративний суду складі:

під головуванням судді Соломко І.І.,

за участю секретаря Пархомчука Д.А.,

представника позивача Титаренко Т.Г.,

представника відповідачів Шумілової О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду справу за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Основа-Буд-7" до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради, Начальника Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради Шкуріної Людмили Григорівни про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування наказу, припису, постанови,

У С Т А Н О В И В:

Товариство з обмеженою відповідальністю "Основа-Буд-7" (надалі також - ТОВ "Основа-Буд-7", позивач) звернулось до суду з позовом до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради (надалі також - УДАБК, відповідач-1), Начальника Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради Шкуріної Людмили Григорівни (надалі -відповідач - 2), в якому просить :

- визнати протиправними дії відповідача -1 щодо проведення у період з 10.06.2019 по 21.06.2019 позапланової перевірки на об`єкті "Будівництво багатоповерхового житлового будинку № 1 (будівельний номер) з автономним джерелом теплопостачання в кожній квартирі з вбудовано-прибудованими приміщеннями для розміщення магазину продовольчих товарів з автономним джерелом теплопостачання по вул. Кільцевій, 14 на орендованій земельній ділянці " щодо дотримання суб`єктом містобудування ТОВ "Основа-Буд-7" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;

- визнати протиправним та скасувати наказ відповідача-1 від 07.06.2019 р. № 51-ОД "Про проведення позапланової перевірки ";

- визнати протиправним та скасувати припис відповідача -1 від 20.06.2010 № 21 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;

- визнати протиправною та скасувати постанову відповідача-2 від 26.06.2019 № 4 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності.

В обґрунтування позовних вимог ТОВ "Основа-Буд-7" вказує на те, що відповідачем - 1 проведено перевірку у період з 10.06.2019 по 21.06.2019 з порушенням процедури, встановленої чинним законодавством, тому дії та всі прийняті рішення за результатом такої перевірки є протиправними.

Ухвалою суду від 03.09.2019 відкрито провадження у справі, справа призначена до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін

23.09.2019 позивачем подано клопотання про розгляд справи у судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.

Ухвалою суду від 25.09.2019 клопотання задоволено, розгляд справи призначено за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін.

Представником відповідачів у встановлений судом строк, подано відзив на позов, в якому просить відмовити у задоволенні позовних вимог, оскільки вважає, що викладені в акті перевірки від 20.06.2019 № 12 висновки свідчать про наявність в діях позивача складу правопорушення у сфері містобудівної діяльності. За таких обставин відповідач вважає, що при прийнятті спірного рішення діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст.19 Конституції України).

У судовому засіданні представник позивача позов підтримав, посилаючись на обставини, викладені в позовній заяві.

Представник відповідачів в судовому засіданні позов не визнав з доводів, викладених у відзиві.

Заслухавши представників учасників справи, розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено таке.

Управлінням Державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради на підставі листа Управління служби безпеки України в Чернігівській області від 24.04.20019 № 74/3/1-1070 (а.с. 23) видано наказ від 07.06.2019 № 51-ОД (а.с. 22) про проведення позапланової перевірки ТОВ "Основа-Буд-7" щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, за результатами якої складено акт від 20.06.2019 № 12 (а.с. 13-17).

У висновку вказаного акту перевірки, зокрема, встановлено:

- відповідно до Додатку А ДБН А.3.1-5-2016 "Організація будівельного виробництва " загальний журнал робіт є основним первинним виробничим документом, який відтворює технологічну послідовність, терміни, якість і умови виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва. Згідно п.9 зазначеного додатку відомості про виконання робіт (з початку і до їх завершення), що включаються в таблиці А.5, є основною частиною журналу. В журналі робіт на зазначеному об`єкті не у повному обсязі зазначено опис і умови виконання робіт, а саме:записи за 13.12.2018 та 14.12.2018 не містять інформації щодо позначки, посади відповідальної особи, застосованого матеріалу; запис за 15.12.2018 не містить інформації щодо позначки, застосованого матеріалу, осі; запис за 16.12.2018 не містить інформації щодо позначки, застосованого матеріалу, осі; запис за 18.12.2018 не містить інформації щодо застосованого матеріалу; запис за 20.12.2018 не містить інформації щодо позначки; запис за 15.12.2018 не містять інформації щодо позначки, застосованого матеріалу, осі; запис за 12.11.2018 не містить інформації щодо позначки, осі; запис за 13.11.2018 не містить інформації щодо позначки, прізвища, ініціалів і посади відповідальної особи; записи за 15.11.2018 16.11.2018 не містять інформації щодо застосованого матеріалу, осі, посади відповідальної особи; запис за 19.11.2018 не містить інформації щодо позначки, посади відповідальної особи, застосованого матеріалу, осі; запис за 21.11.2018 не містить інформації щодо позначки, посади відповідальної особи; запис за 24.11.2018 не містить інформації щодо посади відповідальної особи, застосованого матеріалу, осі; запис за 26.11.2018 не містить інформації щодо позначки; запис за 29.11.2018 не містить інформації щодо посади відповідальної особи, осі;

- відповідно до п. 3.2.4 ДБН А.3.1-5-2016 п. 3.2.4 ДБН А.3.1-5-2016 виконавча документація - це документація, яка засвідчує особливості виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва, відображає методи та умови їх виконання, підтверджує фактичні параметри їх результатів. Згідно п. 4.8 зазначеного ДБН за результатами виконаних будівельних робіт має бути оформлена виконавча документація. Перелік необхідної документації, визначений відповідно до вимог нормативних документів щодо виконання відповідного виду робіт на конкретному об`єкті будівництва, має бути наведений у ПВР. До виконавчої документації в т.ч. належать акти закриття прихованих робіт. Основні види робіт та конструкцій, на які складаються акти на закриття прихованих робіт, передбачений Додатком Н до ДБН А.3.1-5-2016 та ПВР. Відповідно до ч.1 ст. 9 Закону України "Про архітектурну діяльність" будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності". В період проведення перевірки окремі акти на закриття прихованих робіт щодо: перевірки ґрунтів основ на відсутність порушень їх природних властивостей або якість їх ущільнення в порівнянні з проектними даними; приймання фундаментів та інших опорних елементів, включаючи геодезичну перевірку відповідності їх фактичного положення проектному (у плані та по висоті); виконання зварювальних робіт (повнота зварних швів, якість зварювання) каркасів фундаментів надані не були.

20.06.2019 відповідачем-1 видано припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким вимагалось привести журнал загальних робіт у відповідності до п.4.8, п.9. додатку А; додатку Н до ДБН А.3.1-5-2016 "Організація будівельного виробництва"; п.п. 2,7,8, Переліку освідчення прихованих (аркуш 4 тому 2 робочої документації 06-17-АБ) в строк до 13.07.2019 (а.с. 19).

26.06.2019 за результатами позапланового заходу, відповідачем -2 прийнята постанова № 4 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою ТОВ "Основа-Буд-7"визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п.6 ч. 3 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності " та накладено штраф у сумі 34578,00 грн.

Відповідно до ч.ч. 2, 4 ст. 73 КАС України, предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування.

Даючи правову оцінку обставинам вказаної справи, суд зважає на таке.

Спірні правовідносини, що виникли між сторонами регулюються Законами України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закону № 3038-VI), Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Порядок №553).

Згідно із визначенням, закріпленим в ч.1 ст. 41 Закону №3038-VI, державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Порядком №553 визначається процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Згідно з абз. 3 ч. 1 ст. 41 Закону №3038-VI, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю (абз.5 ч.1 ст. 41 Закону №3038-VI та абз. 1 п.7 Порядку №553). Підстави для проведення позапланової перевірки визначаються положеннями ст. 41 Закону № 3038-VI .

Аналогічні підстави для проведення позапланової перевірки викладені і в Порядку №553. Так, у п. 7 Порядку № 553 наведений вичерпний перелік підставами для проведення позапланової перевірки є: 1) подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; 2) необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; 3) виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; 4) перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; 5) вимога головного інспектора будівельного нагляду Держархбудінспекції щодо проведення перевірки за наявності підстав, встановлених законом; 6) звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 7) вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Отже, позапланова перевірка проводиться на підставі наказу за наявністю підстав для її проведення. У свою чергу можливість для прийняття наказу для проведення перевірки виникає, зокрема, за умови надходження вимоги правоохоронних органів про проведення перевірки.

Лист Управління СБУ в Чернігівській області №74/3/1-1070 від 24.04.2019 відповідачі розцінили як звернення юридичної особи про порушення суб`єктом законодавства у сфері містобудівної діяльності. Як вважають представник відповідачів таке звернення, як і звернення будь-якої іншої особи (юридичної або фізичної) є безумовною підставою для проведення перевірки того суб`єкта господарювання, який вказаний в такому зверненні.

За своїм змістом лист Управління СБУ в Чернігівській області № 74/3/1-1070 від 24.04.2019 направлений відповідачу -1 вказує на можливі порушення при будівництві на об`єктах житлової забудови на території міста Чернігів вимог Закону України "Про містобудівну діяльність", та відповідно до ст. ст. 12, 18 Закону України "Про організаційно - правові основи боротьби з організованою злочинністю" містить прохання вжити заходів реагування в межах наданих повноважень.

Суб`єкт звернення не зобов`язаний надавати документальне підтвердження, викладеної у зверненні інформації, щодо порушення суб`єктами містобудування законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил. Однак звернення в розумінні пп.6,7 п.7 Порядку №533 подаються фізичними або юридичними особами, а правоохоронними органами подається вимога про проведення перевірки та має вказувати на порушення конкретним суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, яке потребує здійснення перевірки органами державного архітектурно-будівельного контролю, викладених у ньому фактів.

Водночас, лист Управління СБУ в Чернігівській області №74/3/1-1070 від 24.04.2019, що визначений в наказі Управління ДАБК Чернігівської міської ради від 07.06.2019 № 51-ОД "Про проведення позапланової перевірки", як підстави для проведення такої перевірки, таких даних не містить. Також не вимагалось проведення перевірки саме ТОВ "Основа-Буд-7". З огляду на наведене, суд приходить до висновку, що звернення Управління СБУ в Чернігівській області №74/3/1-1070 від 24.04.2019 носить суто інформативний характер, не могло і не повинно бути розцінене відповідачем-1 в якості підстави для призначення позапланової перевірки.

У свою чергу суд зазначає, що за ст. 1 Закону України " Про Службу безпеки України " від 25.03.1992 № 2229-ХІІ Служба безпеки України - державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку України.

Права та обов`язки правоохоронних органів, що уповноважені здійснювати перевірку суб`єктів господарювання, чітко визначені відповідним законом. Для діяльності правоохоронні органи наділені відповідною компетенцією, рамки якої встановлені наступними законодавчими актами, а саме: Законами України "Про прокуратуру"; "Про Службу безпеки України"; "Про Національну поліцію"; "Про оперативно-розшукову діяльність"; "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю".

Аналізуючи зміст цих законів, можна визначити низку правоохоронних органів, працівники яких мають право здійснювати конт роль за діяльністю суб`єктів господарювання. Це працівники прокуратури, поліції та служби безпеки України лише у рамках оперативно-розшукової діяльності або кримінальної справи.

Отже, Управління СБУ у Чернігівській області є орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку України та має право здійснювати контроль за діяльністю суб`єктів господарювання лише у рамках оперативно-розшукової діяльності або кримінальної справи, тому відповідно до п. 7 Порядку № 553 підставою для проведення перевірки має бути саме вимога про проведення перевірки в рамках оперативно-розшукової діяльності або кримінальної справи, а не лист (звернення) про вжиття відповідних заходів.

Докази про наявність таких обставин відсутні.

Встановлені положеннями Закону № 3038-VI, а також Порядком №553 правила щодо призначення та проведення перевірок є законодавчими гарантіями дотримання прав суб`єктів господарювання під час контролю за дотриманням вимог містобудівного законодавства. Відповідні гарантії спрямовані на забезпечення нормального перебігу господарської діяльності суб`єктів господарювання. Згідно ст. 5 КАС України право на судовий захист пов`язано з самою протиправністю рішень або дій, і не ставиться в залежність від наслідків реалізації таких рішень або дій. Правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 17.01.2018 у справі № К9901/1895/18.

Суд перевіряє оскаржуване рішення на відповідність вимогам ч. 2 ст. 2 КАС України, а саме чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Суд зазначає, що оскаржуваний наказ № 51 - ОД від 07.06.2019, прийнято не на підставі, визначеного Законом № 3038-VI та Порядком № 553, тому є протиправним.

Разом з тим, в задоволенні вимоги про скасування вказаного наказу слід відмовити, з огляду на таке.

Рішенням Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 визначено, що ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Ненормативні правові акти є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені після їх виконання.

Наказ відповідача -1 від 07.06.2019 № 51-ОД є ненормативним правовим актом одноразового застосування, який вичерпав свою дію фактом виконання (визначено період проведення перевірки з 10.06.2019 до 22.06.2019) та, відповідно, не може бути скасованим.

Подібна правова позиція висловлена Верховним Судом в постанові від 25 січня 2019 року у справі №823/1154/18 та у постанові від 26 березня 2019 року у справі № 815/4691/16 і підстав для відступу від неї суд не вбачає.

Що стосується позовних вимог про оскарження дій відносно винесення припису від 20.06.2019 № 21 та постанови від 26.04.2019 № 4, то суд зазначає таке.

Результатом оскаржуваних позивачем дій щодо правовірності проведення перевірки у період з 10.06.2019 до 22.06.2019 стало прийняття відповідачем рішення у формі наказу від 07.06.2019 № 51-ОД. При оскарженні такого рішення, суд перевіряє правомірність дій щодо його винесення (прийняття) і у випадку встановлення протиправності в таких діях, визнає відповідне рішення протиправним. Вказане свідчить про те, що визнання протиправним рішення охоплює в собі й визнання протиправними дій при його прийнятті, а тому питання протиправності дій, у даному випадку, окремого окреслення судовим рішенням не потребує.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку, що у відповідача-1 були відсутні законні підстави для проведення 07.06.2019 позапланової перевірки ТОВ "Основа-Буд-7" на підставі наказу від 07.06.2019 № 51-ОД, тому всі подальші рішення, які мають похідний характер, а саме: припис від 20.06.2019 №21 та постанова про накладення штрафу від 26.06.2019 № 4 є протиправними та підлягають скасуванню.

Вказана правова позиція викладена у постанові Верховного суду від 19.10.2018 у справі № 805/3137/17-а.

Відповідно до ч.3 ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.

Згідно платіжного доручення № ПП - 0014304 від 27.08.2019 позивачем за подання позову сплачено судовий збір в розмірі 7684,00 грн.

Отже, відшкодуванню за рахунок бюджетних асигнувань відповідача-1 на користь позивача підлягає сума судового збору 5763,00 грн, пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.

Керуючись ст. ст.139, 227, 241-243, 246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

Позовну заяву задовольнити частково.

Визнати протиправним наказ Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради від 07.06.2019 № 51-ОД ''Про проведення позапланової перевірки''.

Визнати протиправним та скасувати припис № 21 Державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради від 20.06.2019 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.

Визнати протиправною та скасувати постанову № 4 від 26.06.2019 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "Основа-Буд-7" судовий збір в розмірі 5763,00 грн (п`ять тисяч сімсот шістдесят три грн) 00 коп., сплачений на підставі платіжного доручення № ПП - 0014304 від 27.08.2019.

В решті позовних вимог відмовити.

Рішення суду набирає законної сили в порядку статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення суду. Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення.

Позивач: Товариство з обмеженою відповідальністю ''Основа - Буд - 7'', проспект Перемоги, буд.39, м. Чернігів, 14017 код ЄДРПОУ 35109145.

Відповідачі: Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради, вул. Івана Мазепи, буд.19, м. Чернігів, 14017, код ЄДРПОУ 40910906;

Начальник Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради Шкуріна Людмила Григорівна, вул. Івана Мазепи, буд.19, м. Чернігів, 14017, код ЄДРПОУ 40910906.

Повний текст рішення виготовлено 04 листопада 2019 року.

Суддя І.І. Соломко