Постанова

від 31.10.2019 по справі 440/569/19

ДРУГИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 жовтня 2019 р. Справа № 440/569/19 Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Ральченка І.М.

суддів: Бершова Г.Є. , Катунова В.В.

за участю секретаря судового засідання Патової Д.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційними скаргами Кабінету Міністрів України, Полтавської обласної ради на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 22.08.2019, суддя Є.Б. Супрун, повний текст складено 02.09.19) по справі № 440/569/19

за позовом Войнівської сільської ради Чутівського району Полтавської області , Зеленківської сільської ради Чутівського району Полтавської області

до Полтавської обласної ради треті особи Кабінет Міністрів України , Полтавська обласна державна адміністрація , Департамент економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій Полтавської обласної державної адміністрації , Коломацька сільська рада Полтавського району Полтавської області

про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

Войнівська сільська рада Чутівського району Полтавської області та Зеленківська сільська рада Чутівського району Полтавської області звернулись до суду із позовом, у якому просили визнати протиправним рішення пленарного засідання двадцять третьої сесії Полтавської обласної ради сьомого скликання від 21.12.2018 року за № 995 "Про схвалення Перспективного плану формування території громад Полтавської області (в новій редакції)" в частині віднесення Зеленківської та Войнівської сільських рад Чутівського району Полтавської області до Коломацької об`єднаної територіальної громади Полтавського району Полтавської області та скасувати дане рішення в названій частині.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 22.08.2019 року позовні вимоги задоволено.

Визнано протиправним та нечинним рішення двадцять третьої сесії сьомого скликання Полтавської обласної ради від 21.12.2018 за №995 "Про Перспективний план формування території громад Полтавської області (в новій редакції)" в частині віднесення Войнівської сільської ради Чутівського району Полтавської області та Зеленківської сільської ради Чутівського району Полтавської області до Коломацької об`єднаної територіальної громади Полтавського району Полтавської області.

Кабінет Міністрів України, Полтавська обласна рада, не погодившись із рішенням суду першої інстанції, подали апеляційні скарги, в яких просили скасувати рішення суду першої інстанції, прийняти нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі. В обґрунтування вимог посилались на невірне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неправильність та неповноту дослідження доказів і невірне встановлення обставин у справі, що призвело до неправильного вирішення справи судом.

У судовому засіданні представник відповідача та представник третьої особи підтримали апеляційну скаргу, просила її задовольнити.

Представники позивачів заперечували проти вимог апеляційної скарги, вважали рішення суду першої інстанції таким, що не підлягає скасуванню, просили апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, відзиву на неї, дослідивши докази по справі, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню.

Як встановлено судовим розглядом, 21.12.2018 року на пленарному засіданні двадцять третьої сесії сьомого скликання Полтавської обласної ради прийнято рішення № 995, яким схвалено Перспективний план формування територій громад Полтавської області.

Відповідно до зазначеного плану Войнівську та Зеленківську сільські ради Чутівського району Полтавської області включено до Коломацької об`єднаної територіальної громади.

Не погодившись із таким рішенням позивачі звернулись до суду із даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив, з недотримання принципу добровільності формування Коломацької об`єднаної територіальної громади шляхом примусового включення до її складу Войнівської та Зеленківської територіальних громад, внаслідок чого оскаржуване рішення є протиправним.

Колегія суддів не погоджується із таким висновком суду першої інстанції, з огляду на таке.

Відповідно до ст. 11 Закону України Про добровільне об`єднання територіальних громад , перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області схвалюється відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до п. 5 Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 року № 214, рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація розробляє проект перспективного плану відповідно до цієї Методики із залученням у разі потреби представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Пунктом 14 Методики визначено, що проект перспективного плану схвалюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою та вноситься в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України разом з паспортами спроможних територіальних громад для його затвердження.

Згідно з п. 10, 11 Методики, з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану може утворюватися робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.

З метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.

Відповідно до ч. 3 ст. 5 Закону України Про добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Згідно з ч. 1 ст. 6 Закону України Про добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Пунктом 4 Методики передбачено, що формування спроможних територіальних громад здійснюється шляхом: розроблення Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією проекту перспективного плану; схвалення проекту перспективного плану Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою; затвердження Кабінетом Міністрів України перспективних планів; добровільного об`єднання територіальних громад; формування органів місцевого самоврядування спроможних територіальних громад.

Таким чином, об`єднання громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об`єднання.

У ході судового розгляду встановлено, що голова Полтавської обласної державної адміністрації листом від 20.06.2018 року № 01-65/2466 направив головам райдержадміністрацій доручення щодо забезпечення організації та проведення громадських обговорень перспектив формування спроможних, фінансово та економічно самодостатніх об`єднаних територіальних громад на території району в термін до 05.07.2018 року з метою актуалізації Перспективного плану формування територій громад Полтавської області, затвердженого рішенням сесії Полтавської обласної ради від 11.08.2016 року № 193 та охоплення об`єднаними територіальними громадами всієї території області у відповідності до пропозицій, поданих районною державною адміністрацією на виконання листа облдержадміністрації від 28.03.2018 року № 01-65/596.

Зобов`язано до 23.06.2018 року надати до Департаменту економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій облдержадміністрації план-графік проведення обговорень з селищними/сільськими радами.

В подальшому, на виконання пунктів 11, 12 Методики формування спроможних територіальних громад, з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану, 27.09.2018 року було сформовано регіональну робочу групу з підготовки проекту Перспективного плану формування територій громад Полтавської області, до складу якої ввійшли: перший заступник голови облдержадміністрації, заступник керівника робочої групи - Пісоцький А.А., директор Департаменту економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій Полтавської обласної державної адміністрації - Іщенко І.С., консультант Полтавського регіонального відділення Асоціації міст України - Полупан О.А .

27.09.2018 року в приміщенні Полтавської обласної державної адміністрації відбулось засідання робочої групи, якою підтримано врахування у Перспективному плані формування територій громад Полтавської області рекомендацій Мінрегіону щодо дотримання кількісного складу вже створених Ланнівської та Коломацької громад, доповнивши їх суміжними місцевими радами, а також створення в Полтавському районі Полтавської, Абазівської, Сем`янівської та Новоселівської громад, в Карлівському районі - Карлівської об`єднаної територіальної громади, в Машівському районі - доповнення складу Машівської об`єднаної територіальної громади, в Чутівському районі - створення Чутівської, Петрівської об`єднаної територіальної громади та доповнення складу Скороходівської об`єднаної територіальної громади.

Вирішено зобов`язати Департамент економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій облдержадміністрації врахувати при розробці проекту Перспективного плану формування територій громад Полтавської області обговорення і голосування за результатами засідання робочої групи.

Позивачі обґрунтовуючи свою позицію зазначали, що відповідно до проведених громадських слухань громадяни Войнівської та Зеленківської сільських рад Чутівського району Полтавської області виявили небажання об`єднуватися з Коломацькою об`єднаною територіальною громадою та бажання об`єднатися з Чутівською об`єднаною територіальною громадою, про що надано відповідні протоколи громадських слухань, копії рішень сільських рад, ухвалених за наслідками таких слухань.

Законом України Про добровільне об`єднання територіальних громад не передбачено обов`язку територіальних громад об`єднуватися відповідно до затвердженого перспективного плану, який, в свою чергу, не має статусу остаточного, не містить обов`язкових приписів та вказівок, відтак носить рекомендаційний характер.

Відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси, і просити про їх захист.

Отже, виходячи зі змісту наведених норм, судовому захисту підлягає лише порушене право особи. До адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється. Водночас, відповідно до зазначених норм право особи на звернення до адміністративного суду обумовлено суб`єктивним уявленням особи про те, що її право чи законний інтерес потребує захисту, однак обов`язковою умовою здійснення такого захисту судом є наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.

Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.

Якщо ж таке право порушеним не є, то, відповідно, воно не може бути захищеним (поновленим) судом, а тому відсутність порушеного права є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову.

Таким чином, рішення суб`єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо такі рішення прийняті суб`єктом владних повноважень поза межами визначеної законом компетенції, або ж оспорюванні рішення є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб`єктивні права та обов`язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов`язку.

Аналогічного правового висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 21.08.2018 року у справі № 295/14795/16-а, від 23.11.2018 року у справі № 296/10121/17, від 29.01.2019 року у справі № 826/10853/17, від 05.03.2019 року у справі № 360/2334/17, від 18.10.2019 року у справі № 813/38/16.

Крім того, колегія суддів звертає увагу, що рішенням двадцять сьомої сесії сьомого скликання Полтавської обласної ради № 1155 від 17.09.2019 року внесено зміни до Перспективного плану формування територій громад Полтавської області, відповідно до якого територіальні громади Войнівської та Зеленківської сільської ради включено до складу територіальної громади Чутівської сільської ради, з огляду на що рішення двадцять третьої сесії сьомого скликання Полтавської обласної ради від 21.12.2018 року за №995 "Про Перспективний план формування території громад Полтавської області" в оскаржуваній частині фактично втратило чинність.

На підставі викладеного колегія суддів доходить висновку, що прийняте Полтавською обласною радою рішення про затвердження перспективного плану не порушує прав та законних інтересів позивачів у спірних правовідносинах, оскільки не породжує, не змінює та не припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин для територіальної громади Войнівської та Зеленківської сільських рад, з огляду на що відсутні підстави для задоволення позовних вимог.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вищенаведеного не врахував, у зв`язку з чим дійшов помилкового висновку про задоволення позову.

Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно ст. 317 КАС України підставами для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є, зокрема, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; недоведеність обставин, що мають значення справи, які суд першої інстанції визнав встановленими, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню із прийняттям постанови про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст. ст. 245, 246, 250, 315, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги Кабінету Міністрів України, Полтавської обласної ради - задовольнити.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 22.08.2019 по справі № 440/569/19 скасувати.

Прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову Войнівської сільської ради Чутівського району Полтавської області, Зеленківської сільської ради Чутівського району Полтавської області до Полтавської обласної ради, треті особи - Кабінет Міністрів України, Полтавська обласна державна адміністрація, Департамент економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій Полтавської обласної державної адміністрації, Коломацька сільська рада Полтавського району Полтавської області про визнання протиправним та скасування рішення -відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя І.М. Ральченко Судді Г.Є. Бершов В.В. Катунов Постанова складена в повному обсязі 05.11.19.