Постанова

від 12.12.2019 по справі 620/2830/19

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 620/2830/19 Суддя (судді) першої інстанції: Падій В.В.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 грудня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого-судді: Кучми А.Ю.

суддів: Аліменка В.О., Безименної Н.В.,

за участю секретаря: Островської О.В.,

розглянувши за відсутності осіб, які беруть участь в справі, без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу відповідно до ст. 229 КАС України у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційну скаргу Заступника керівника Прилуцької місцевої прокуратури Чернігівської області в інтересах держави в особі Прилуцької міської ради на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 27.09.2019 (м. Чернігів, дата складання тексту ухвали не зазначається) у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Прилуцької місцевої прокуратури Чернігівської області в інтересах держави в особі Прилуцької міської ради до Управління капітального будівництва міської ради м. Прилук, ОСОБА_2 про визнання протиправними та скасування наказів, стягнення збитків, -

В С Т А Н О В И Л А:

Заступник керівника Прилуцької місцевої прокуратури Чернігівської області в інтересах держави в особі Прилуцької міської ради звернувся з позовом до суду, в якому просив:

-визнати протиправними та скасувати накази начальника Управління капітального будівництва міської ради м. Прилуки № 4 від 26.02.2018 Про преміювання працівників підприємства за своєчасну здачу звітів, ефективне використання коштів в частині призначення ОСОБА_2 премії в сумі 3 000,00 грн та № 28 від 28.12.2017 Про преміювання працівників підприємства за підсумками роботи за 2 півріччя 2017 року в частині призначення ОСОБА_2 премії у сумі 9 600,00 грн;

-стягнення з ОСОБА_2 на користь спеціального фонду бюджету м. Прилуки збитки, завдані корупційним правопорушенням у сумі 12 600,00 грн.

Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 27.09.2019 позовну заяву Заступника керівника Прилуцької місцевої прокуратури Чернігівської області в інтересах держави в особі Прилуцької міської ради повернено особі, яка її подала.

Не погоджуючись з судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що на виконання вимог частини четвертої статті 53 КАС України у позовній заяві належним чином обґрунтовано необхідність здійснення представництва інтересів держави в особі Прилуцької міської ради. Зокрема, наведено факти неналежного виконання службовими особами міськради своїх повноважень та долучені відповідні докази, які відповідають вимогам ст.ст. 73-76 КАС України. Апелянт вважає, що факт порушення інтересів держави має очевидний характер та встановлений ще у жовтні 2018 року за матеріалами ревізії, проведеної Управлінням Північного офісу Держаудитслужби, а також підтверджено висновками, викладеними у постанові Прилуцького міськрайонного суду Чернігівської області від 18.03.2019, що набрала законної сили, має місце факт тривалої бездіяльності Прилуцької міської ради щодо повернення незаконно виплачених коштів.

Особи, які беруть участь в справі в судове засідання не з`явилися, про дату та час слухання справи були повідомлені належним чином.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а ухвала суду - скасуванню.

Згідно з ст. 317 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції скасовує її та ухвалює нове рішення, якщо визнає, що судом першої інстанції порушено норми матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду з адміністративним позовом від імені суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, з наданням належних доказів, які б підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до ст. 23 Закону України Про прокуратуру .

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до частин третьої - п`ятої ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Як вбачається із матеріалів справи, в обґрунтування заявлених позовних вимог прокурор посилався на невжиття Управлінням капітального будівництва міської ради м. Прилуки та Прилуцькою міською радою заходів щодо скасування рішень, прийнятих з порушенням закону, та у неповерненні премії, яку відповідач отримав внаслідок корупційного правопорушення.

У позові зазначено, що ОСОБА_2 здійснюючи повноваження начальника Управління капітального будівництва міської ради м. Прилуки, будучи посадовою особою органу місцевого самоврядування, під час підписання та видачі наказів № 28 від 28.12.2017 Про преміювання працівників підприємства за підсумками роботи за 2 півріччя 2017 року в частині призначення ОСОБА_2 премії в сумі 9 600,00 грн та № 4 від 26.02.2018 Про преміювання працівників підприємства за своєчасну здачу звітів, ефективне використання бюджетних коштів в частині призначення ОСОБА_2 премії в сумі 3 000,00 грн не повідомив Національне агентство з питань запобігання корупції чи інший визначений законом орган про наявність у нього реального конфлікту інтересів, чим вчинив адміністративні правопорушення, пов`язані з корупцією, передбачені частинами першої - другої статті 172-7 КУпАП.

Як зазначає позивач факт порушень, допущених ОСОБА_2 підтверджено актом планової ревізії фінансово-господарської діяльності Управління капітального будівництва міської ради м. Прилуки за період з 01.01.2015 по 31.07.2018 за № 05-30/04 від 22.10.2018, складеного ревізорами Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області, яким встановлено, що в порушення вимог статті 13 Закону України Про оплату праці та п. 6 постанови КМ України Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів у лютому 2018 року ОСОБА_2 нараховано та виплачено премії за відсутності відповідного рішення про такі виплати органу вищого рівня Прилуцької міської ради на загальну суму 31 158,00 грн, у т.ч. в грудні 2016 року - 18 558,00 грн, у грудні 2017 року - 9 600,00 грн та у лютому 2018 року - 3 000,00 грн. До акту ревізії у додатку № 14 міститься реєстр нарахованих та виплачених премій працівникам УКБ міської ради м. Прилуки за період з 01.01.2015 по 31.07.2018, у т.ч. ОСОБА_2 - в грудні 2017 року - 9 600,00 грн та в лютому 2018 року - 3 000,00 грн.

Наведене також підтверджується відомостями нарахування заробітної плати за грудень 2017 року та лютий 2018 року.

Таким чином, факт нарахування коштів у сумі 12 600,00 грн ОСОБА_2 повністю підтверджено та за цими фактами відносно нього складено протоколи про адміністративні корупційні діяння.

Постановою Прилуцького міськрайонного суду Чернігівської області від 18.03.2019, що набрала законної сили - 04.04.2019, ОСОБА_2 визнано винним за частиною першою та другою ст. 172-7 КУпАП та провадження у справі закрито у зв`язку з закінченням на момент розгляду справи про адміністративне правопорушення строків, передбачених ст. 38 КУпАП.

Так, Прилуцькою місцевою прокуратурою було направлено подання про усунення причин та умов, що сприяли скоєнню адміністративних правопорушень, їх усунення та притягнення винних осіб до відповідальності.

Однак, згідно з відповіді № 02-16/2215 від 07.06.2019 Виконавчим комітетом Прилуцької міської ради повідомлено прокуратуру про те, що до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_2 не притягнуто, дані про вжиття будь-яких дисциплінарних заходів до відшкодування збитків не наведені.

Як зазначає позивач листом від 31.07.2019 він повторно проінформував Прилуцьку міську раду про відповідні порушення вимог законодавства, однак Прилуцькою міською радою надано відповідь від 23.08.2019 про те, що заходів щодо визнання недійсними окремих наказів УКБ міської ради в частині преміювання його начальника ОСОБА_2 та стягнення з нього шкоди не вживалися. В добровільному порядку ОСОБА_2 вирішити вказані питання відмовляється.

Прокуратурою Чернігівської області повідомлено УКБ міської ради м. Прилуки щодо обставин вчиненого ОСОБА_2 правопорушення та необхідності вжиття заходів реагування, однак відповідне реагування відсутнє. Зокрема, на лист регіональної прокуратури УКБ міської ради м. Прилуки листом № 12-06-2019/1 за підписом ОСОБА_2 повідомило про відсутність можливості надати оригінали наказів про преміювання ОСОБА_2 , що свідчить про не бажання зазначеного органу вживати заходи щодо усунення порушень.

З урахування наведених обґрунтувань у позові, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до п. 3 частини першої ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи № 1604 (2003) від 27.05.2003 Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Положення п. 3 частини першої ст. 131-1 Основного Закону відсилають до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким нормативно-правовим актом є Закон України Про прокуратуру .

Відповідно до частини третьої ст. 23 вказаного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття інтерес держави .

У рішенні Конституційного Суду України № 3-рп/99 від 08.04.1999 єдиний суд конституційної юрисдикції, з`ясовуючи поняття інтереси держави , висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

В даному випадку, виходячи із аналізу позовної заяви, колегія суддів вважає обґрунтованою позивачем належним чином необхідність здійснення представництва інтересів держави в особі Прилуцької міської ради, у зв`язку неналежним здійсненням Прилуцькою міською радою Чернігівської області, віднесених до її компетенції повноважень, що полягає у не вжитті заходів до скасування наказів, прийнятих з порушенням Закону та у поверненні премії, яку відповідач отримав внаслідок корупційного правопорушення, що підтверджується встановленими обставинами у акті ревізії та підтверджується постановою суду від 18.03.2019 (набрала законної сили 04.04.2019). Крім цього, як вірно зазначено апелянтом ОСОБА_2 є керівником структурного підрозділу Прилуцької міської ради, а тому відсутність реагування може пояснюватись небажанням службових осіб міської ради вчиняти дії, які можуть мати негативні наслідки.

Отже, колегія суддів вбачає в даному випадку свідоме зволікання уповноваженого органу щодо захисту своїх прав та інтересів.

Як звернув увагу Верховний Суд у своїй постанові від 13.03.2019 у справі № 815/1139/18, хоча згадане рішення Конституційного Суду України й стосується Арбітражного процесуального кодексу України, який втратив чинність, однак висловлене розуміння поняття інтереси держави має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону Про прокуратуру . Відтак, інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація інтересів держави , особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Також, варто зазначити відповідно до п. 4 ст. 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності, тому вирішення даного питання на думку суду, в даному випадку є першочерговим.

Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов передчасного висновку про наявність підстав для повернення позовної заяви, а відтак, наявні підстави для скасування ухвали суду першої інстанції від 27.09.2019.

Проаналізувавши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції невірно надана правова оцінка обставинам справи, а тому апеляційна скарга підлягає задоволенню, а ухвала суду - скасуванню, з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст. 242, 243, 251, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Заступника керівника Прилуцької місцевої прокуратури Чернігівської області в інтересах держави в особі Прилуцької міської ради - задовольнити.

Ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 27.09.2019 - скасувати , справу за адміністративним позовом Заступника керівника Прилуцької місцевої прокуратури Чернігівської області в інтересах держави в особі Прилуцької міської ради до Управління капітального будівництва міської ради м. Прилук, ОСОБА_2 про визнання протиправними та скасування наказів, стягнення збитків направити до Чернігівського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та оскарженню не підлягає.

Повний текст постанови виготовлено 17.12.2019.

Головуючий-суддя:А.Ю. Кучма Судді:В.О. Аліменко Н.В. Безименна