Рішення

від 18.12.2019 по справі 420/4982/19

ОДЕСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 420/4982/19

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 грудня 2019 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі :

головуючого судді Потоцької Н.В.

розглянувши за правилами загального позовного провадження (в письмовому провадженні) справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання розглянути клопотання,

ВСТАНОВИВ:

В провадженні Одеського окружного адміністративного суду знаходиться справа за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області в якому позивачі просять:

визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Одеській області в порушенні строків, встановлених ст.118 ч.7 ЗК України та не прийняття рішення (наказу) за результатами розгляду клопотань ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 ;

зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Одеській області розглянути клопотання ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 із урахуванням висновків суду, викладених в судовому рішенні, та прийняти рішення з урахуванням вимог ст.118 ч.7 ЗК України та пункту 8 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 року № 333, у виді наказу, яким надати дозвіл ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (кожному окремо), сільськогосподарського призначення, державної форми власності, орієнтовною площею 2 га, з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту Новоградківської сільської ради Овідіопольського району Одеської області.

Позовні вимоги обґрунтовано наступним .

04.06.2019 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 звернулись до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області з окремими клопотаннями про надання дозволів на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення, державної власності, орієнтовною площею 2,0 га, яка має кадастровий номер: 5123783000:01:001:0457 з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистих селянських господарств, за межами населеного пункту Новоградківської сільської ради Овідіопольського району Одеської області або мотивовані відмови в наданні вказаних дозволів.

Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області було надано листи про надання відповіді від 05.07.2019 року №Е-6509/0-3831/0/37-19, №Е-6491/0- 3829/0/37-19, №Е-6488/0-3834/0/37-19, якими відмовлено в наданні таких земельних ділянок.

В даних листах не містилося категоричної відмови від надання земельних ділянок, а лише роз`яснювальна інформація загального характеру не підтримана жодними нормами чинного законодавства України.

У листах було вказано, що на графічних матеріалах, долучених до клопотань - не можливо було визначити межі бажаної до відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га.

04.06.2019 року представник позивачів подав до Головного Управління Держгеокадастру у Одеській області запит про доступ до публічної інформації стосовно земельної ділянки за кадастровим номером: 5123783000:01:001:0457. У відповідь на даний запит надійшов лист про надання інформації №ПІ-302/0- 278/0/63-19 від 11.06.2019 року. В листі повідомлялось, що право власності (користування) на земельну ділянку з кадастровим номером 5123783000:01:001:0457 за будь-якою фізичною чи юридичною особою не зареєстровано.

Також було повідомлено, без посилань на будь-які нормативно - правові акти чи документи, що державним реєстратором Управління здійснюються заходи щодо виправлення технічної помилки, яка виникла внаслідок перенесення відомостей про земельну ділянку з кадастровим номером 5123783000:01:001:0457, яка не підлягала перенесенню з Державного реєстру земель до Державного земельного кадастру.

25.06.2019 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 звернулись до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області з окремими клопотаннями про надання дозволів на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення, державної власності, орієнтовною площею 2,0 га, з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистих селянських господарств, за межами населеного пункту Новоградківської сільської ради Овідіопольського району Одеської області або мотивовані відмови в наданні вказаних дозволів. Клопотання були подані з графічними матеріалами на бажані земельні ділянки із позначенням місця її розташування. А саме бажані земельні межують з земельними ділянками з кадастровими номерами:

5123783000:01:001:0452,

5123783000:01:001:0164,

5123783000:01:001:0144,

5123783000:01:001:0117,

5123783000:01:001:0102,

5123783000:01:001:0465.

Також, 25.06.2019 року представник позивачів подав до Головного Управління Держгеокадастру у Одеській області запит про доступ до публічної інформації стосовно вищевказаної земельної ділянки.

02.07.2019 року від ГУ Держгеокадастру в Одеській області надійшов лист №ПІ-324/0-303/0/63-19 про надання інформації у відповідь на запит, де було зазначено, що дана земельна ділянка відноситься до земель запасу.

У відповідь на вищезазначені клопотання від 25.06.2019 року Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області було надано листи про надання відповіді від 25.07.2019 року №Е-7231/0-4226/0/37-19, №Е-7222/0-4231/0/37-19, №Е-7238/0-4227/0/37-19, якими відмовлено у наданні таких земельних ділянок.

В даних листах також не містилося категоричної відмови від надання земельних ділянок, а лише роз`яснювальна інформація загального характеру не підтримана жодними нормами чинного законодавства України.

З такими рішеннями відповідача погодитись не можна, оскільки вони не ґрунтується на вимогах закону. На законодавчому рівні закріплено підстави такої відмови, вони є вичерпними і додаткового тлумачення не потребують.

Відповідно до норм ст.118 ч.7 ЗК України, за результатами розгляду відповідного клопотання громадянина, зацікавленого в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної власності для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації, відповідач у місячний строк повинен або надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки або надати відмову у наданні такого дозволу.

Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 року №333, чітко визначені для відповідача порядок, строки, відповідна процедура та підстави для відмови у наданні такого дозволу, зокрема і форма прийнятих відповідних рішень.

За правилами п. 8 цього ж Положення Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Як вбачається із листів від 05.07.2019 р. та 25.07.2019 р., відповідач надав таку відмову листами, а не наказами, як того вимагається нормативно-правовим актом, яким має керуватися відповідач при розгляді клопотань.

Процесуальні дії.

Ухвалою суду від 27.08.2019 року відкрито провадження у справі в порядку спрощеного позовного провадження, без повідомлення сторін.

Також ухвалою суду від 27.08.2019 року витребувано з Головного управління Держгеокадастру в Одеській області та з Одеської філії інституту Укрдіпросад письмові докази.

Відповідно ст.162 КАС України відповідачу встановлено п`ятнадцятиденний строк з дня вручення ухвали про відкриття провадження для подання відзиву на позовну заяву.

Ухвалу про відкриття провадження по справі отримано відповідачем 02.09.2019 року, що підтверджується повідомленнями про вручення поштового відправлення за трек-номером ОДЕСА ЦОКК 6530006118250.

З метою з`ясування обставин щодо встановлення належності вказаної земельної ділянки з кадастровим номером 5123783000:01:001:0457, ухвалою суду від 23.10.2019 р. розгляд справи продовжений за правила загального позовного провадження.

19.09.2019 р. через канцелярію суду за вхід. № 33710/19 поданий відзив, який обґрунтований наступним.

За результатами розгляду клопотань Головним управлінням надані відповіді Позивачам листами:

від 05.07.2019 за № Е-6488/0-3834/0/37-19;

від 05.07.2019 за № Е-6491/0-3829/0/37-19;

від 05.07.2019 за № Е-6509/0-3831/0/37-19, в яких зазначено наступне.

На графічних матеріалах, долучених до клопотань, не можливо визначити межі бажаної до відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га.

Для отримання графічних матеріалів рекомендовано звернутися до Міськрайонного управління в Овідіопольському районі та м. Чорноморську Головного управління Держгеокадастру в Одеській області.

Враховуючи викладене, Головне управління відмовило у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

Не отримавши відповіді Головного управління за клопотаннями від 06.06.2019, позивачі звернулися до Головного управління повторно з клопотаннями від 25.06.2019 про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,00 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Новоградківської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населеного пункту).

З розгляду графічних частин, долучених до клопотань вбачається, що земельні ділянки знаходяться на заболочених землях.

Відповідно до частини 1 статті 58 Земельного кодексу України, до земель водного фонду належать землі, зайняті: морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об`єктами, болотами, а також островами, не зайнятими лісами.

Згідно з частиною 4 статті 122 Земельного кодексу України, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у власність або користування для всіх потреб.

Головне управління не розпоряджається землями водного фонду.

З урахуванням вищевикладеного, Головним управлінням надано мотивовані відмови на клопотання від 06.06.2019 та 25.06.2019 щодо надання дозволів позивачам на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,00 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Новоградківської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населеного пункту).

19.09.2019 року за вхід. № 33778/19 надійшла відповідь на відзив.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ.

04.06.2019 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 звернулись до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області з окремими клопотаннями про надання дозволів на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення, державної власності, орієнтовною площею 2,0 га, яка має кадастровий номер: 5123783000:01:001:0457 з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистих селянських господарств, за межами населеного пункту Новоградківської сільської ради Овідіопольського району Одеської області або мотивовані відмови в наданні вказаних дозволів.

Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області надано лист про надання відповіді від 05.07.2019 року № Е-6509/0-3831/0/37-19, № Е-6491/0- 3829/0/37-19, № Е-6488/0-3834/0/37-19, якими відмовлено від надання таких земельних ділянок.

…Розглянувши клопотання від 04.06.2019, про надання дозволу на розроблення документації Із землеустрою щодо відведення земельної ділянки, для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га з метою подальшої передачі безоплатно у власність, яка має кадастровий номер-5123783ООО:01:001:0457 на території Новоградківської сільської ради, Овідіопольського району, Одеської області (за межами населених пунктів), Головне управління Держгеокадастру в Одеській області інформує.

Відповідно до статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

На графічних матеріалах, долучених до Вашого клопотання, не можливо визначити межі бажаної до відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га…

04.06.2019 року представник позивачів подав до Головного Управління Держгеокадастру у Одеській області запит про доступ до публічної інформації стосовно земельної ділянки за кадастровим номером: 5123783000:01:001:0457, у відповідь на даний запит надійшов лист про надання інформації № ПІ-302/0- 278/0/63-19 від 11.06.2019 року. В листі повідомлялось, що право власності (користування) на земельну ділянку з кадастровим номером 5123783000:01:001:0457 за будь-якою фізичною чи юридичною особою не зареєстровано.

Також повідомлено, що державним реєстратором Управління здійснюються заходи щодо виправлення технічної помилки, яка виникла внаслідок перенесення відомостей про земельну ділянку з кадастровим номером 5123783000:01:001:0457, яка не підлягала перенесенню з Державного реєстру земель до Державного земельного кадастру.

25.06.2019 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 звернулись до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області з окремими клопотаннями про надання дозволів на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення, державної власності, орієнтовною площею 2,0 га, з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистих селянських господарств, за межами населеного пункту Новоградківської сільської ради Овідіопольського району Одеської області або мотивовані відмови в наданні вказаних дозволів. Клопотання були подані з графічними матеріалами на бажані земельні ділянки із позначенням місця її розташування. А саме бажані земельні межують з земельними ділянками з кадастровими номерами:

5123783000:01:001:0452,

5123783000:01:001:0164,

5123783000:01:001:0144,

5123783000:01:001:0117,

5123783000:01:001:0102,

5123783000:01:001:0465.

Також, 25.06.2019 року представник позивачів подав до Головного Управління Держгеокадастру у Одеській області запит про доступ до публічної інформації стосовно вищевказаної земельної ділянки.

02.07.2019 року від ГУ Держгеокадастру в Одеській області надійшов лист № ПІ-324/0-303/0/63-19 про надання інформації у відповідь на запит, де було зазначено, що дана земельна ділянка відноситься до земель запасу.

У відповідь на клопотання від 25.06.2019 року Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області було надано листи про надання відповіді від 25.07.2019 року № Е-7231/0-4226/0/37-19, № Е-7222/0-4231/0/37-19, № Е-7238/0-4227/0/37-19, якими відмовлено у наданні таких земельних ділянок.

…Розглянувши клопотання від 25.06.2019, про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га з метою подальшої передачі безоплатно у власність, на території Новоградківської сільської ради, Овідіопольського району, Одеської області (за межами населених пунктів), Головне управління Держгеокадастру в Одеській області інформує.

З розгляду графічної частини долученої до клопотання, вбачається, що земельна ділянка розташована на заболочених землях.

Відповідно до частини 1 етапі 58 Земельного кодексу України до земель водного фонду належать землі, зайняті: морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об`єктами, вологами, а також островами, не зайнятими лісами.

Згідно з пунктом 4 статті 122 Земельного кодексу України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у власність або у користування для всіх потреб.

Тобто, Головне управління Держгеокадастру в Одеській області не розпоряджається землями водного фонду.

Враховуючи викладене. Головне управління Держгеокадастру в Одеській області відмовляє у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА ВИСНОВКИ СУДУ

Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України та Законом України «Про землеустрій» .

Згідно з ч. 4 ст. 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.

Згідно з ч. 1 ст. 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Зі змісту ч. 6 ст. 118 ЗК України слідує, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні, до якого додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

Приписами абзацу першого ч. 7 ст. 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

При цьому ч. 7 ст. 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:

невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;

невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;

невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі надання органом місцевого самоврядування відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов`язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у ч. 7 ст. 118 ЗК України.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень ст. 118 ЗК України.

Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого «земельного» питання. У світлі вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.

Згідно частин першої та другої статті 79-1 ЗК України, формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки, як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.

Формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; шляхом інвентаризації земель державної чи комунальної власності у випадках, передбачених законом; за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв).

Виходячи з аналізу положень частин п`ятої-десятої статті 79-1 ЗК України можна дійти висновку, що підставою для формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення, є технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.

Відтак, за даних обставин справи, до спірних правовідносин підлягає застосуванню частина шоста статті 79-1 ЗК України, яка встановлює, що формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення, здійснюється на підставі відповідної технічної документації із землеустрою.

Крім того, згідно з частиною першою статті 50 Закону України «Про землеустрій» проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок.

Отже, формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення, здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок» .

Вказаний правова позиція викладена у постанові ВС від 21.08.2018 у справі №823/1179/17.

Стаття 19 Конституції України в першому реченні закріплює автономію особистості в її різноманітній життєдіяльності, а у другому реченні містить її королларій, передбачаючи, що держава не може виходити за межі повноважень, що передбачені Конституцією та законами України.

У Науковому висновку щодо меж дискреційного повноваження суб`єкта владних повноважень та судового контролю за його реалізацією , опублікованому на офіційному сайті Верховного Суду, зазначено, що критеріями судового контролю за реалізацією дискреційних повноважень є: критерії перевірки діяльності публічної адміністрації, встановлені Кодексом адміністративного судочинства України, зокрема, мета, з якою дискреційне повноваження надано, об`єктивність дослідження доказів у справі, принцип рівності перед законом, безсторонність; публічний інтерес, задля якого дискреційне повноваження реалізується; зміст конституційних прав та свобод особи; якість викладення у дискреційному рішенні доводів, мотивів його прийняття .

Суд перевіряє дії відповідача на відповідність вимогам ч.3 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Конституція України (в редакції станом на 30.09.2016 року) містить статтю 124 …Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи. , яка визначає можливість судового захисту за наявності юридичного спору.

Юридичний спір в даній справі виник у зв`язку із відмовою ГУ Держгеокадастру в Одеській області в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з підстав:

неможливості визначення меж бажаної до відведення земельної ділянки об`єкта вимогам законів (клопотанням Е-6488/0/36-19 від 06.06.2019 р., Е-6491/0/36-19 від 06.06.2019 р., Е-6509/0/36-19 від 06.06.2019 р.);

розташування земельної ділянки на заболочених землях, відповідно до ч. 1 ст. 58 ЗК України (клопотанням Е-7222/0/36-19 від 25.06.2019 р., Е-7231/0/36-19 від 25.06.2019 р., Е-7238/0/36-19 від 25.06.2019 р.).

Щодо визнання протиправною бездіяльності Головного управління Держгеокадастру у Одеській області в порушення строків встановлених ст.118 ч.7 ЗК України та не прийняття рішення (наказу) за результатами розгляду клопотань ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 .

Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521.

Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Крім того, згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої Наказом Держгеокадастру від 15 жовтня 2015 року № 600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

При цьому пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

Отже, відповідно до положень вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.

Таким чином, рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його затвердженні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.

Разом з тим, в даному випадку позивачі звернулися до відповідача не із зверненням, а із відповідними заявами, за наслідками розгляду яких суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачам відповіді у формі листа.

З огляду на встановлені у справі фактичні обставини та досліджені докази, суд вважає, що відповідач, відмовляючи ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 в порушення строків встановлених ст.118 ч.7 ЗК України листом у прийнятті рішення (наказу) за результатами розгляду клопотань , діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, Законом України «Про землеустрій» , без дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України, а тому наявні підстави для визнання вказаної бездіяльності протиправною.

Щодо зобов`язання Головне управління Держгеокадастру у Одеській області розглянути клопотання ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 із урахуванням висновків суду, викладених в судовому рішенні.

Вирішуючи питання щодо дискреційності повноважень відповідача в даному випадку, суд зазначає наступне.

Частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення .

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку (постанова Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі №825/602/17).

Як визначено ст. 118 ЗКУ, у клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

У клопотанні позивачів зазначено цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб).

До клопотання позивачів додано: графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки; копія паспорту громадянина України; копія ІПН.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

При цьому, рішення відповідача щодо надання дозволу чи відмови у наданні дозволу повинно бути прийнято у вигляді наказу, що не було здійснено відповідачем.

За таких обставин, суд приходить до висновку про зобов`язання Головного управління Держгеокадастру в Одеській області розглянути клопотання ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 з урахуванням вимог ст.118 ч.7 ЗК України та пункту 8 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 року № 333 та із урахуванням висновків суду, викладених в рішенні.

Суд відмовляє у задоволенні вимого щодо зобов`язання Головного управління Держгеокадастру в Одеській області прийняти рішення, яким надати дозвіл ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (кожному окремо), сільськогосподарського призначення, державної форми власності, орієнтовною площею 2 га, з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту Новоградківської сільської ради Овідіопольського району Одеської області.

Відповідно до ст. 19 Земельного кодексу України (далі - ЗК України; тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Статтею 20 ЗК України передбачено, що віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, (…) органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

За приписами п. а ч. 3 ст. 22 ЗК України, землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

Згідно з ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається (…) органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу. Забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

При цьому положеннями ст. 58 ЗК України встановлено, що до земель водного фонду належать зокрема, землі, зайняті: морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об`єктами, болотами, а також островами, не зайнятими лісами.

Приписами ст. 59 ЗК України визначено, що землі водного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.

Громадянам та юридичним особам за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть безоплатно передаватись у власність замкнені природні водойми (загальною площею до 3 гектарів). Власники на своїх земельних ділянках можуть у встановленому порядку створювати рибогосподарські, протиерозійні та інші штучні водойми.

Землі водного фонду за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування надаються у постійне користування:

а) державним водогосподарським організаціям для догляду за водними об`єктами, прибережними захисними смугами, смугами відведення, береговими смугами водних шляхів, гідротехнічними спорудами, а також ведення аквакультури тощо;

б) державним підприємствам для розміщення та догляду за державними об`єктами портової інфраструктури;

в) державним рибогосподарським підприємствам, установам і організаціям для ведення аквакультури.

Громадянам та юридичним особам органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть передаватися на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і берегових смуг водних шляхів, озера, водосховища, інші водойми, болота та острови для сінокосіння, рибогосподарських потреб (у тому числі рибництва (аквакультури), культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт, догляду, розміщення та обслуговування об`єктів портової інфраструктури і гідротехнічних споруд тощо, а також штучно створені земельні ділянки для будівництва та експлуатації об`єктів портової інфраструктури та інших об`єктів водного транспорту. Землі водного фонду можуть бути віднесені до земель морського і річкового транспорту в порядку, встановленому законом.

Використання земельних ділянок водного фонду для рибальства здійснюється за згодою їх власників або за погодженням із землекористувачами.

З огляду на вказане, суд приходить до висновку, що правовий режим земель водного фонду визначається ст. 58-59 ЗК України та Водним кодексом України.

З огляду на приписи чинного законодавства Головне управління Держгеокадастру в Одеській області не розпоряджається землями водного фонду.

Зокрема, до матеріалів справи долучено Рішення №433-V від 05.03.2009 р. Про затвердження Схем землеустрою і техніко - економічних обґрунтувань використання та охорони земель на території Овідіопольського району Одеської області із додатком Перелік сільських та селищних рад, по яким затверджуються схеми землеустрою і техніко-економічні обґрунтування використання та охорони земель на території Овідіопольського району Одеської області.

Суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів) (ч. 1,4 ст.90 КАС України).

Відтак, вирішуючи справу по суті, суд враховує, що відповідно до вказаного рішення, земельні ділянки, на які претендують позивачі віднесені до земель, які знаходяться під водою, а тому не можуть бути надані для ведення особистого селянського господарства.

За визначенням одного з відомих професорів Оксфордського університету Д. Галлігана з теми fair procedure, поняття процедури -це кроки, які вживаються, або способи, які застосовуються для прийняття рішення та запроваджують дії або вирішують справу певним чином в юридичному або адміністративному контексті. А поняття процес - це зручний загальний термін, який включає сукупність процедур стосовно рішення чи дії (D.J.Galligan. Due Process and Fair Procedures. A Study of Administrative Procedures. - Oxford University Press Inc., New York. - Reprinted. 2004. р.8).

Принципи правової процедури вже стали універсальними через рішення Європейського суду з прав людини і поширюються як на процесуальне судочинство, так і на правові процедури, яких повинні дотримуватися суб`єкти владних повноважень під час прийняття відповідних актів стосовно прав, свобод та законних інтересів людини.

Втім, вказана доктрина правової процедури по суті була використана в практиці Конституційного Суду України. У рішеннях від 28 лютого 2018 року про визнання неконституційним закону про мову та від 26 квітня 2018 року про визнання неконституційним закону про референдум Конституційний Суд України, вказавши на прямий зв`язок дотримання належної процедури та гарантій прав і законних інтересів людини і громадянина, фактично надав процедурним принципам владного обов`язкового значення. Тобто, якщо було порушено належну правову процедуру в парламенті чи в іншому органі публічної влади - немає сенсу перевіряти змістову частину відповідного акта, оскільки він є нікчемним.

Саме поняття право (англ. law) охоплює не лише конституції, міжнародне право, статутне право та підзаконні акти, а й також - де доречно - суддєстворене право (judge-made law), як-то норми загального права (всі вони - зобов`язальної природи). Як зазначено в пункті 46 коментаря до документа Європейської комісії За демократію через право (Венеційська комісія) Мірило правовладдя (ухвалений Венеційською комісією на 106 пленарному засіданні 11-12 березня 2016 року), будь-який припис права має бути приступним і передбачуваними. (2017 року)

Викладене дозволяє вжити поняття правова процедура , що цілком охоплюється розумінням rule of law - принципом верховенства права (або мірилом правовладдя). Про це йдеться в зазначеному коментарі до документа Венеційської комісії Мірило правовладдя .

Засаднича вимога правовладдя полягає в тому, що повноваження органів публічної влади має бути визначено приписами права. Позаяк законність висунуто щодо дій посадовців публічної влади, вона так само вимагає, щоб посадовці мали дозвіл на вчинення дії і надалі діяли в межах наданих їм повноважень і, як наслідок - дотримувалися процесових і матеріальних приписів права (пункт 45 згаданого коментаря).

Таким чином, дотримання процесових, у тому числі, процедурних норм, є юридичною вимогою, згідно з якою держава, яка керується принципом верховенства права (мірило правовладдя), повинна поважати і враховувати права особи, а також визначати процедурні межі здійснення повноважень органами публічної влади.

Як зазначено в Рішенні Конституційного Суду України від 13 червня 2019 року №5-р/2019, Конституція України містить низку фундаментальних положень щодо здійснення державної влади, передбачених статтями 3, 5, 6, 8, 19 Основного Закону. Названі конституційні приписи перебувають у взаємозв`язку, відображають фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов`язують наділених державною владою суб`єктів діяти виключно відповідно до усталених Конституцією України цілей їх утворення.

Тому, коли йдеться про вчинення дискреції суб`єктом владних повноважень, такі суб`єкти зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

Як вказано у постанові Верховного Суду від 10 квітня 2019 року у справі №826/16495/17, потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними. У цьому контексті закон, яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції. Зокрема, Верховний Суд зазначив, що не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади. Отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої такої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, щоб особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій.

Таким чином, повноваження на здійснення дискреції для органу, по суті, дуже часто перетворюється на свавілля, потребує унормованого визначення правової процедури ним самим.

У постанові Верховного Суду від 25 липня 2019 року у справі № 826/13000/18 зазначено, що правова процедура (fair procedure- справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади. Правова процедура встановлює чітку послідовність дій проведення такої перевірки із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої діяльності.

Правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.

Верховний Суд у цій постанові також вказав, що встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень.

Згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі Серявін та інші проти України від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).

Згідно зі ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Керуючись ст. ст. 12, 242, 246, 250, 251, 255, 295, 297 КАС України, суд,

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання розглянути клопотання - задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Одеській області в порушенні строків, встановлених ст.118 ч.7 ЗК України та не прийняття рішення (наказу) за результатами розгляду клопотань ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 .

Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Одеській області розглянути клопотання ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 з урахуванням вимог ст.118 ч.7 ЗК України та пункту 8 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 року № 333 та із урахуванням висновків суду, викладених в рішенні.

В задоволенні вимоги щодо зобов`язання Головне управління Держгеокадастру у Одеській області прийняти рішення яким надати дозвіл ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (кожному окремо), сільськогосподарського призначення, державної форми власності, орієнтовною площею 2 га, з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту Новоградківської сільської ради Овідіопольського району Одеської області - відмовити.

Стягнути з Головного управління Держгеокадастру в Одеській області на користь ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 суму судового збору за подання адміністративного позову за:

платіжним дорученням № 5823 від 06.08.2019 року у сумі 768,40 грн. (сімсот шістдесят вісім гривень 40 копійок);

платіжним дорученням № 5856 від 06.08.2019 року у сумі 768,40 грн. (сімсот шістдесят вісім гривень 40 копійок);

платіжним дорученням № 5878 від 06.08.2019 року у сумі 768,40 грн. (сімсот шістдесят вісім гривень 40 копійок).

Рішення суду набирає законної сили відповідно до ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в порядку та у строки, встановлені ст. ст. 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Пунктом 15.5 розділу VII «Перехідні положення» КАС України від 03 жовтня 2017 року визначено, що до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи зберігаються порядок подачі апеляційних скарг та направлення їх до суду апеляційної інстанції, встановлені Кодексом адміністративного судочинства України від 06 липня 2005 року.

Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення.

ОСОБА_1 - адреса: АДРЕСА_1 , ідентифікаційний номер: НОМЕР_1 , телефон: ( НОМЕР_2

ОСОБА_2 - адреса: АДРЕСА_1 , ідентифікаційний номер: НОМЕР_3 , телефон: ( НОМЕР_2

ОСОБА_3 - адреса: АДРЕСА_1 , ідентифікаційний номер: НОМЕР_4 , телефон: (097) 890 НОМЕР_5 86

Головне управління Держгеокадастру в Одеській області - адреса: вул. Канатна, буд. 83, м. Одеса, 65107, код ЄДРПОУ 39765871, телефон: (0482) 37-84-53, електронна пошта: odesa_info@land.gov.ua

Головуючий суддя Потоцька Н.В.

.