Постанова

від 12.12.2019 по справі 924/817/16

КАСАЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 грудня 2019 року

м. Київ

Справа № 924/817/16

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду: Могил С.К. - головуючий (доповідач), Волковицька Н.О., Случ О.В., за участю секретаря судового засідання Кравчук О.І., та представників в режимі відеоконференції: позивача: Мартинкової О.Л., відповідача: Крамар А.В., третіх осіб: не з`явились, розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції касаційну скаргу Хмельницької міської ради на постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 13.09.2019 та рішення Господарського суду Хмельницької області від 02.05.2019 у справі № 924/817/16 за позовом Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю "Агрофірма "Гречани" до Хмельницької міської ради за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: 1) Приватного підприємства "Зарічбуд"; 2) Товариства з обмеженою відповідальністю "Ліміт"; 3) Апеляційного суду Хмельницької області; 4) ОСОБА_1 ; 5) ОСОБА_2 , про визнання незаконним та скасування рішення, ВСТАНОВИВ:

Сільськогосподарське товариство з обмеженою відповідальністю "Агрофірма "Гречани" звернулось до господарського суду з позовом про визнання незаконним та скасування рішення Хмельницької міської ради №70 від 28.08.2013 "Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 29.09.1998".

Під час неодноразового розгляду позовних вимог судами встановлено, що рішенням виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 29.09.1998 № 532 "Про передачу земель у колективну власність АТЗТ "Гречани" передано у колективну власність АТЗТ "Гречани" земельну ділянку загальною площею 160 га, на підставі якого останньому був виданий Державний акт на право колективної власності на землю серії ХМ № 854, до якого додано список громадян - членів колективного сільськогосподарського товариства.

Рішенням № 70 від 28.08.2013 міською радою внесено зміни та доповнення до рішення від 29.09.1998 № 532: викладено пункт 1 в такій редакції: "1. Передати у власність Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю "Агрофірма "Гречани", що є правонаступником АСТЗТ "Гречани", земельні ділянки: по вул. Вокзальній, 138 , площею 3,1800 га, цільове призначення - несільськогосподарські угіддя (господарський двір); по вул. Лезнівській, площею 0,1266 га, цільове призначення - несільськогосподарські угіддя (господарський двір); по вул. Західно-Окружній, площею 37,3102 га, цільове призначення - несільськогосподарські угіддя, землі тимчасової консервації, залуження"; доповнено пункт 1 підпунктом наступного змісту: "1.1. Передати в запас міста земельні ділянки: по вул. Західно-Окружній площею 17,0 га; по вул. Нижній Береговій площею 2,1 га".

Посилаючись на те, що міська рада не вправі була розпоряджатися земельною ділянкою, належною позивачу на праві колективної власності, а також на неможливість зміни раніше прийнятого рішення, позивач звернувся до суду з позовними вимогами про визнання такого рішення незаконним та про його скасування.

Дослідивши викладені позивачем доводи, суди попередніх інстанцій визнали їх обґрунтованими, тому рішенням Господарського суду Хмельницької області від 02.05.2019, залишеним без змін постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 13.09.2019, позов задовольнили.

Не погоджуючись з судовими рішеннями, відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в позові.

За доводами скаржника для прийняття оскаржуваного рішення не передбачалась розробка проекту землеустрою, оскільки ним змінено вид використання земельної ділянки в межах однієї категорії - земель сільськогосподарського призначення - з сільськогосподарських на несільськогосподарські угіддя.

Водночас, посилаючись на рішення судів у справі № 924/345/14, яким встановлено, що приймаючи спірне рішення та змінюючи своє попереднє рішення за відповідними заявами позивача Хмельницька міська рада діяла з метою впорядкування земель з врахуванням проведеного розпаювання земель між громадянами.

Також стверджує, що при реорганізації АТЗА "Гречани" та в подальшому створенні СТОВ "Агрофірма "Гречани" повинні були застосовуватись спеціальні норми чинного законодавства, які встановлювали певний порядок реорганізації та в подальшому формування підприємств-правонаступників реорганізованих КСП, і в такому випадку не може лише братись до уваги просте формулювання в статуті СТОВ "Агрофірма "Гречани"; до того ж статут позивача в редакції від 20.04.2007 не містить положень щодо передачі у статутний фонд товариства будь-ким з учасників земельної ділянки.

За доводами скаржника, земельна ділянка, яку спірним рішенням Хмельницької міської ради було прийнято в запас міста, не перебувала у статутному капіталі СТОВ "Агрофірма "Гречани". Дану обставину підтверджує розмір статутного капіталу, який за своєю величиною не відповідає логічній вартості земельної ділянки такої площі; земельна ділянка, передана в запас міста спірним рішенням, не є власністю позивача, а відповідно права позивача не порушені.

Переглянувши в касаційному порядку постанову апеляційного та рішення місцевого господарських судів, колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду дійшла висновку про відсутність правових підстав для задоволення касаційної скарги, з огляду на таке.

Статтею 3 Земельного кодексу УРСР в редакції від 1990 року, чинної на час прийняття рішення № 532 "Про передачу земель у колективну власність АТЗТ "Гречани", було передбачено, що власність на землю в Україні має такі форми: державну, колективну, приватну. Усі форми власності визнавалися рівноправними.

Суб`єктами права колективної власності на землю визначалися колективні сільськогосподарські підприємства, сільськогосподарські кооперативи, садівницькі товариства, сільськогосподарські акціонерні товариства, у тому числі створені на базі радгоспів та інших державних сільськогосподарських підприємств (частина 2 статті 5 ЗК УРСР).

Відповідно до статей 22, 23 ЗК УРСР (1990 року) право власності на землю або право користування наданою земельною ділянкою виникає після встановлення землевпорядними організаціями меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) і одержання документа, що посвідчує це право. Право власності або право постійного користування землею посвідчується державними актами, які видаються і реєструються сільськими, селищними, міськими, районними Радами народних депутатів. Державний акт на право колективної власності на землю видається колективному сільськогосподарському підприємству, сільськогосподарському кооперативу, сільськогосподарському акціонерному товариству із зазначенням розмірів земель, що перебувають у власності підприємства, кооперативу, товариства і у колективній власності громадян.

Згідно з положеннями статті 10 Закону України "Про колективне сільськогосподарське підприємство" земля може належати підприємству на праві колективної власності, право власності на землю посвідчується державним актом. Право підприємства на земельну ділянку або її частину може бути припинено в порядку і на підставах, встановлених Земельним кодексом України.

Відповідно до частини 2 статті 60 ЗК (1990 року) землі, передані колективним сільськогосподарським підприємствам, сільськогосподарським кооперативам, сільськогосподарським акціонерним товариствам у колективну власність, поділялися на землі загального несільськогосподарського використання і землі сільськогосподарського використання.

За змістом пункту 1 Указу Президента України від 08.08.1995 № 720/95 "Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям" паюванню підлягають лише сільськогосподарські угіддя, передані у колективну власність колективним сільськогосподарським підприємствам, сільськогосподарським кооперативам, сільськогосподарським акціонерним товариствам, у тому числі створеним на базі радгоспів та інших державних сільськогосподарських підприємств.

Виходячи зі змісту положень Закону України "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)" та Указу Президента України від 08.08.1995 № 720/95 "Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям", несільськогосподарські угіддя паюванню не підлягали і залишалися у колективній власності.

Відповідно до статей 7, 8 Закону України "Про колективне сільськогосподарське підприємство" підприємство самостійно володіє, користується і розпоряджається належними йому об`єктами права колективної власності, якими є земля, інші основні та оборотні засоби виробництва, грошові та майнові внески його членів, вироблена ними продукція, одержані доходи, майно, придбане на законних підставах.

Право колективної власності здійснюють загальні збори членів підприємства, збори уповноважених або створений ними орган управління підприємства, якому передано окремі функції по господарському управлінню колективним майном.

Як встановлено апеляційним господарським судом, позивач є правонаступником колективного сільськогосподарського підприємства "Гречани" та Акціонерного сільськогосподарського товариства закритого типу "Гречани".

Однак, за висновком місцевого суду, враховуючи, що в Державному акті на право колективної власності на землю вказано, що ці землі є сільськогосподарськими угіддями, в силу Указу Президента України "Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям" всі 160 га землі підлягали розпаюванню, тому не могли бути передані позивачу на будь-якому праві.

Водночас у випадку формування нової земельної ділянки площею 79,10 га при реорганізації АТЗТ "Гречани" та створення в подальшому СТОВ "Агрофірма Гречани" повинна була бути застосована спеціальна норма чинного законодавства щодо реорганізації та подальшого формування правонаступника КСП.

За таких обставин суд першої інстанції дійшов до висновку, що визначення у статуті СТОВ агрофірми "Гречани" правонаступництва реорганізованого КСП "Гречани" не свідчить про передачу майна від реорганізованого підприємства правонаступнику, а матеріалами справи не підтверджено ту обставину, що земельна ділянка площею 79,10 га знаходиться в межах земельної ділянки площею 160 га сільськогосподарських угідь АТЗТ "Гречани".

Натомість суд апеляційної інстанції такі висновки спростував, та зазначив, що відповідно до ст. 3 Закону України "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)" (тут і надалі - в редакції на період спірних правовідносин) підставами для виділення земельних ділянок у натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв) є рішення відповідної сільської, селищної, міської ради чи районної державної адміністрації.

Згідно із ст. 5 Закону України "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)" сільські, селищні, міські ради та районні державні адміністрації в межах їх повноважень щодо виділення земельних часток (паїв) у натурі (на місцевості): розглядають заяви власників земельних часток (паїв) щодо виділення їм в натурі (на місцевості) земельних ділянок і видачі документів, що посвідчують право власності на земельну ділянку; приймають рішення щодо виділення земельних часток (паїв) у натурі (на місцевості); уточняють списки осіб, які мають право на земельну частку (пай); уточняють місце розташування, межі і площі сільськогосподарських угідь, які підлягають розподілу між власниками земельних часток (паїв); укладають із землевпорядними організаціями договори на виконання робіт із землеустрою щодо виділення земельних часток (паїв) у натурі (на місцевості) та виготовлення технічної документації, яка необхідна для складання документів, що посвідчують право власності на земельну ділянку, якщо такі роботи виконуються за рахунок місцевого бюджету; сприяють в укладанні договорів на виконання землевпорядними організаціями робіт із землеустрою щодо виділення земельних часток (паїв) у натурі (на місцевості) та виготовлення технічної документації, яка необхідна для складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку, якщо такі роботи виконуються за рахунок осіб, які мають право на земельну частку (пай), або за рахунок коштів підприємств, установ та організацій, що орендують земельні частки (паї), проектів технічної допомоги тощо; надають землевпорядним організаціям уточнені списки осіб, які мають право на земельну частку (пай); розглядають та погоджують проекти землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв); організовують проведення розподілу земельних ділянок між особами, які мають право на виділення їм земельних часток (паїв) у натурі (на місцевості), в порядку, визначеному цим Законом; оформляють матеріали обміну земельними частками (паями), проведеного за бажанням їх власників до моменту видачі державних актів на право власності на земельну ділянку.

За приписами статті 7 Закону України "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)" проект землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв) зберігається у відповідній сільській, селищній, міській раді за місцем проживання більшості власників земельних часток (паїв) та в районному відділі земельних ресурсів.

Відповідно до статті 8 Закону України "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)" документація із землеустрою щодо виділення земельних часток (паїв) у натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв) включає: проект землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв); технічну документацію із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право власності на земельну ділянку.

Частиною 1 статті 9 Закону України "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)" передбачено, що розподіл земельних ділянок у межах одного сільськогосподарського підприємства між власниками земельних часток (паїв), які подали заяви про виділення належних їм земельних часток (паїв) у натурі(на місцевості), проводиться відповідною сільською, селищною, міською радою чи районною державною адміністрацією за місцем розташування земельних ділянок на зборах власників земельних часток (паїв) згідно з проектом землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв).

За приписами ст. 13 Закону України "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)" нерозподіленою земельною ділянкою є земельна ділянка, яка відповідно до проекту землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв) увійшла до площі земель, що підлягають розподілу, але відповідно до протоколу про розподіл земельних ділянок не була виділена власнику земельної частки (паю).

Невитребуваною є земельна частка (пай), на яку не отримано документа, що посвідчує право на неї, або земельна частка (пай), право на яку посвідчено відповідно до законодавства, але яка не була виділена в натурі (на місцевості).

Нерозподілені земельні ділянки, невитребувані частки (паї) після формування їх у земельні ділянки за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради можуть передаватися в оренду для використання за цільовим призначенням на строк до дня державної реєстрації права власності на таку земельну ділянку, про що зазначається у договорі оренди земельної ділянки, а власники земельних часток (паїв) чи їх спадкоємці, які не взяли участі у розподілі земельних ділянок, повідомляються про результати проведеного розподілу земельних ділянок у письмовій формі цінним листом з описом вкладення та повідомленням про вручення або шляхом вручення відповідного повідомлення особисто, якщо відоме їх місцезнаходження.

Відповідно до статті 31 Закону України "Про колективне сільськогосподарське підприємство" (у редакції, чинній на час прийняття зазначеного рішення зборів уповноважених членів КСП "Україна" від 01.03.2000) реорганізація (злиття, приєднання, поділ, виділення, перетворення) та ліквідація підприємства провадяться за рішенням загальних зборів (зборів уповноважених) його членів або за рішенням суду чи арбітражного суду. Підприємство вважається реорганізованим або ліквідованим з моменту виключення його з державного реєстру України.

За змістом цієї норми реорганізація передбачає створення на базі КСП однієї або декількох юридичних осіб-правонаступників в один із таких способів: злиття, приєднання, поділу, виділення або перетворення. До новостворених юридичних осіб-правонаступників КСП повністю або в межах обсягів правонаступництва переходять майнові права та обов`язки реорганізованого підприємства.

У свою чергу при ліквідації підприємства відповідно до статей 32, 33 Закону України "Про колективне сільськогосподарське підприємство" (у відповідній редакції) ліквідаційна комісія у порядку і строки, встановлені загальними зборами (зборами уповноважених) членів підприємства, здійснює проведення ліквідаційної процедури, оцінює наявне майно підприємства і розраховується з кредиторами, складає ліквідаційний баланс і подає його загальним зборам членів підприємства. Паї членів підприємства видаються їм натурою або грішми чи цінними паперами після задоволення претензій кредиторів. Майно, що залишилося після задоволення претензій кредиторів, розподіляється між членами підприємства.

Згідно зі статтею 30 ЗК при ліквідації сільськогосподарських підприємств несільськогосподарські угіддя, що перебували у їх власності, розподіляються відповідно до установчих документів цих підприємств або за згодою власників земельних часток (паїв). У разі недосягнення згоди це питання вирішується в судовому порядку. Земельні ділянки державної і комунальної власності, які перебували у користуванні сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, що ліквідуються, включаються до земель запасу або передаються у власність чи користування відповідно до цього Кодексу.

Між тим, Конституційний Суд України в своєму рішенні від 22.09.2005 № 5-рп/2005 (справа № 1-17/2005) вказав на те, що документ, яким посвідчено право постійного користування земельною ділянкою (державний акт на право постійного користування землею), виданий відповідно до законодавства, яке діяло раніше, є дійсним та залишається чинним. Право користування земельною ділянкою, набуте у встановленому законодавством порядку, відповідно до законодавства, яке діяло на момент набуття права постійного користування, не втрачається та не припиняється навіть у рому разі, якщо особа, яка за чинним законом не може набути таке право, не здійснить переоформлення цього права в інший правовий титул. Право постійного користування зберігається і є чинним до приведення прав та обов`язків щодо такої земельної ділянки у відповідність до вимог чинного законодавства й переоформлення права постійного користування у право власності чи оренду.

В рішенні господарського суду Хмельницької області від 26.06.2012 у справі №22/5025/448/12 встановлено, що відповідно до державного акта на право колективної власності на землю Серії ХМ №854, позивачу, як правонаступнику акціонерного сільськогосподарського підприємства закритого типу "Гречани" належить не вилучена земельна ділянка площею 79,10 га, про що свідчить лист ПП "Земельно-юридичний центр", матеріали інвентаризації ДСК№298 за червень 2012 року, лист управління Держкомзему в м. Хмельницькому, рішення Хмельницької міської ради №532 від 29.09.1998 та сам акт на право колективної власності на землю.

Водночас в цьому ж рішенні вказано, що судом враховано відсутність в матеріалах справи будь-яких рішень міської ради про виділення земельної ділянки в натурі власникові паю саме щодо земельної ділянки наданої третій особі (церкві), згідно зі спірними рішеннями, проте підставами для виділення земельних ділянок у натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв) є лише рішення відповідної сільської, селищної, міської ради чи районної державної адміністрації (ст. 3 Закону України "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв). Також судом не встановлено (на земельну ділянку надану третій особі - Церкві) наявність будь-яких сертифікатів, що посвідчують право на земельну частку (пай), як це передбачено ст. 2 вказаного Закону.

Зі змісту постанови Рівненського апеляційного господарського суду від 12.09.2012 у справі №22/5025/448/12 вбачається, що СТОВ "Гречани" є правонаступником Акціонерного сільськогосподарського підприємства закритого типу "Гречани" - особи, зазначеної власником земельних ділянок у акті на право колективної власності ХМ № 854 від 29.10.1998.

Колегія суддів касаційної інстанції погоджується з висновком апеляційного суду щодо безпідставності доводів скаржника про те, що спірне у даній справі рішення не стосується прав позивача, адже сукупність обставин, встановлених судами у даній справі, а також під час розгляду справ № 22/5025/448/12 та № 924/345/14, хоча і не підтверджує перехід до позивача права власності на вказану в Державному акті на право колективної власності землю, однак свідчить про те, що у відповідача не було достатніх правових підстав для внесення змін до Державого акта на право колективної власності. В силу пункту 10 статті 28 - 1 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про Державний земельний кадастр", документ, яким було посвідчено право власності на земельну ділянку, виданий до набрання чинності цим Законом, є дійсним, тому внесення до нього змін шляхом прийняття відповідачем рішення № 70 від 28.08.2013 не можна визнати законним. При цьому на переконання колегії суддів касаційної інстанції, саме позивач, як правонаступник Акціонерного сільськогосподарського підприємства закритого типу "Гречани" - особи, зазначеної власником земельних ділянок у акті на право колективної власності ХМ № 854 від 29.10.1998, має передбачені вищевказаними нормами законодавства правові підстави для оскарження такого рішення.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За приписами статті 16 ЦК України кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу. Способом захисту цивільних прав та інтересів може бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Відповідно до частини першої статті 21 Цивільного кодексу України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

В силу приписів статті 152 Земельного кодексу України захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється, зокрема, шляхом визнання прав, визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, а також застосування інших, передбачених законом, способів, у тому числі шляхом поновлення порушених прав юридичних і фізичних осіб, що виникають у результаті рішень, дій чи бездіяльності органів або посадових осіб місцевого самоврядування в судовому порядку.

Аналіз зазначених положень законодавства свідчить про те, що особа, законний інтерес або право якої порушено, може скористатися способом захисту, який прямо передбачено нормою матеріального права.

Частиною першою статті 155 Земельного кодексу України (в редакції, чинній на час прийняття оспорюваного рішення) у разі видання органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування акта, яким порушуються права особи щодо володіння, користування чи розпорядження належною їй земельною ділянкою, такий акт визнається недійсним.

Тобто, якщо правовий акт індивідуальної дії органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси територіальних громад чи окремих осіб, він визнається недійсним у судовому порядку.

Підставами для визнання акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. Обов`язковою умовою визнання акта недійсним є також порушення у зв`язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів підприємства чи організації - позивача у справі. Якщо за результатами розгляду справи факту такого порушення не встановлено, у господарського суду немає правових підстав для задоволення позову.

Враховуючи, що предметом позову у даній справі є вимога позивача про визнання незаконним та скасування рішення двадцять сьомої сесії Хмельницької міської ради №70 від 28.08.2013 "Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 29.09.1998 №532", судами обох інстанцій зроблено правильний висновок, що до кола обставин, які належало встановити для правильного вирішення спору, входили також питання наявності або відсутності необхідного обсягу повноважень у відповідача для прийняття спірного рішення.

Судами враховано, що згідно зі статтею 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин, зокрема, належать: а) розпорядження землями територіальних громад; в) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.

Згідно з пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання відповідно до закону щодо регулювання земельних відносин.

В силу приписів частини третьою статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції. Згідно з частинами першою та десятою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Відповідно до пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі №1-9/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування), Конституційний Суд України зазначає, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Відповідно до правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної в постанові від 19.06.2018 у справі №916/1979/13, рішення органу місцевого самоврядування у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після реалізації, може оспорюватися з точки зору законності.

Як правильно зазначено судом апеляційної інстанції, рішення виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 29.09.1998 № 532 "Про передачу земель у колективну власність АТЗТ "Гречани" є актом ненормативного характеру (індивідуальним актом), оскільки адресоване АТЗТ "Гречани" та породжує права і обов`язки лише АТЗТ "Гречани" (правонаступником якого є СТОВ "Агрофірма "Гречани"). Ненормативний характер вказаного рішення також виражається у його одноразовому застосуванні, що полягає у видачі Державного акта на право колективної власності на землю серії ХМ №854 від 29.10.1998.

При цьому колегія суддів касаційної інстанції зауважує, що оскільки відповідний орган не має права скасовувати та вносити зміни до раніше прийнятих ним індивідуальних правових рішень тобто актів ненормативного характеру, які є актами одноразового застосування і вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, то такі дії не свідчать про припинення існування предмета спору. Водночас юридична оцінка актів державних та інших органів, прийнятих з питань скасування та внесення змін до згаданих індивідуальних правових рішень, має здійснюватися господарським судом з урахуванням частини другої статті 4 ГПК України.

Крім того, колегія суддів також погоджується з посиланням апеляційного суду на пункт "в" статті 20 Закону України "Про землеустрій", яким встановлена обов`язковість землеустрою у випадку надання, вилучення (викупу), відчуження земельних ділянок. Згідно зі статтею 1 Закону України "Про землеустрій" (тут і надалі - в редакції станом на прийняття оспорюваного рішення) передбачено, що проект землеустрою - сукупність нормативно-правових, економічних, технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити протягом 5-10 і більше років. В статті 2 Закону України "Про землеустрій" закріплено, що землеустрій - це встановлення і закріплення на місцевості меж адміністративно-територіальних одиниць, територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, меж земельних ділянок власників і землекористувачів.

За приписами статті 123 Земельного кодексу України (в редакції станом на прийняття оспорюваного рішення) надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування. Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).

Відповідно до статті 22 Закону України "Про землеустрій" землеустрій здійснюється на підставі, зокрема рішень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо проведення робіт із землеустрою; укладених договорів між юридичними чи фізичними особами (землевласниками і землекористувачами) та розробниками документації із землеустрою, судових рішень.

Таким чином при вилучені земельних ділянок обов`язковим є розроблення проекту землеустрою, тому апеляційним судом правильно відхилено доводи скаржника про те, що при прийнятті оспорюваного рішення ним проводилося впорядкування земель міста та на підставі відповідного звернення уповноваженої особи про вилучення земельних ділянок, оскільки в силу частини другої статті 19 Конституції України відповідач мав дотримуватися встановленого законом порядку вилучення земельної ділянки.

За приписами частини першої статті 21 Земельного кодексу України порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання недійсними рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам.

Згідно зі статті 15 Закону України "Про державний земельний кадастр" цільове призначення земельної ділянки це категорія земель та вид використання земельної ділянки в межах певної категорії земель.

Наведеним спростовуються посилання скаржника на те, що спірним рішенням не змінювалось цільове призначення земельної ділянки, оскільки як правильно зазначив суд апеляційної інстанції, зміна виду земельної ділянки в межах однієї категорії також є зміною цільового призначення земельної ділянки.

Відповідно до частини п`ятої статті 20 Земельного кодексу України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

Земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання.

Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновками апеляційного суду, що віднесення спірним рішенням частини землі до несільськогосподарських угідь та передача у запас міста є одночасно і зміною цільового призначення земельної ділянки, і зміною форми власності землі, які здійснені відповідачем без достатніх правових підстав, всупереч встановленому порядку, з порушенням прав особи, зазначеної в Державному акті на право колективної власності на землю серії ХМ №854 в якості колективного власника вказаної земельної ділянки, тобто Акціонерного сільськогосподарського підприємства закритого типу "Гречани".

З огляду на те, що наявними матеріалами справи підтверджується правильність висновку суду апеляційної інстанції про те, що спірне рішення прийнято відповідачем за відсутності необхідного обсягу повноважень та з численними порушеннями порядку встановлення, зміни цільового призначення земель та передачі земель в запас міста, колегія суддів касаційної інстанції погоджується з висновками судів про наявність достатніх правових підстав для задоволення позову про визнання недійсним та скасування рішення відповідача.

Оскільки викладені в касаційній скарзі доводи не знайшли свого підтвердження під час касаційного провадження, скаржником не доведено неправильного застосування апеляційним судом норм матеріального або порушення норм процесуального права, колегія суддів касаційної інстанції не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги та для скасування оскаржених у даній справі судових рішень, тому судові витрати за подачу скарги покладаються на її заявника.

Керуючись ст.ст. 240, 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 ГПК України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Хмельницької міської ради залишити без задоволення.

Постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 13.09.2019 та рішення Господарського суду Хмельницької області від 02.05.2019 у справі №924/817/16 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий суддяМогил С.К. Судді:Волковицька Н.О. Случ О.В.