Постанова

від 24.12.2019 по справі 580/2457/19

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 580/2457/19 Суддя (судді) першої інстанції: С.М. Гарань

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 грудня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача - Єгорової Н.М.,

суддів - Сорочка Є.О., Федотова І.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області про визнання протиправним наказу та зобов`язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИЛА:

У серпні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, у якому просив суд:

- визнати протиправним наказ відповідача від 18 лютого 2019 року № 71 Про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту із землеустрою ;

- зобов`язати відповідача прийняти наказ про надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 72,0 га для ведення городництва в оренду терміном на 10 років в адміністративних межах Русько-Полянської сільської ради (за межами населеного пункту) Черкаського району Черкаської області.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2019 року позов задоволено частково:

- визнано протиправним наказ Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від 18 лютого 2019 року № 71 Про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту із землеустрою ;

- зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 27 вересня 2018 року та вирішити питання про надання або про мотивовану відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо земельної ділянки орієнтованою площею 72 га для ведення городництва в оренду терміном 10 років в адміністративних межах Русько-Полянської сільської ради (за межами населеного пункту) Черкаського району Черкаської області з урахуванням висновків суду викладених у рішенні.

При цьому суд першої інстанції виходив з того, що відповідач не довів жодним доказом дотримання під час розгляду заяви позивача встановленого чинним законодавством способу її розгляду та вирішення.

Відмовляючи у задоволенні частини позовних вимог, суд першої інстанції наголосив, що зобов`язання відповідача прийняти саме наказ про надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою за наслідками розгляду клопотання, як того просить позивач у позові, є втручанням у його дискреційні повноваження, що не відповідає завданню адміністративного суду. Тому така позовна вимога задоволенню не підлягає.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його в частині відмови в задоволенні позовних вимог та прийняти постанову про задоволення позовних вимог.

У відзиві на апеляційну скаргу ГУ Держгеокадастру у Черкаській області просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. В обґрунтування своєї позиції зазначає, що суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, та приймати рішення замість нього.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, повно та всебічно дослідивши обставини справи, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з наступного.

Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, 27 вересня 2018 позивач заявою № Д-7208/0/94-18 звернувся до відповідача про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо земельної ділянки площею 72,0 га в оренду для ведення городництва терміном на 10 років в адміністративних межах Русько-Полянської сільської ради (за межами населеного пункту) Черкаського району.

Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області листом від 19 жовтня 2018 року № 3992/0/95-18 повідомило позивача, що вказані земельні ділянки обмежені правами третіх осіб.

При цьому, рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2018 року у справі № 2340/4359/18 визнано неправомірною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області щодо розгляду заяви ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою від 27 вересня 2018 року № Д-7208/0/94-18.

Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 та вирішити питання про надання або про відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо земельної ділянки орієнтованою площею 72 га для ведення городництва в оренду терміном 10 років в адміністративних межах Русько-Полянської сільської ради (за межами населеного пункту) Черкаського району Черкаської області з урахуванням висновків суду викладених у рішенні.

Поряд з викладеним суд встановив, що за наслідками повторного розглянути заяви позивача відповідачем винесено наказ від 18 лютого 2019 року №71 "Про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту із землеустрою". У листі Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від 18 лютого 2019 року № 11-23-0.2-1063/2-19 зазначено, що за відомостей з Державного земельного кадастру земельні ділянки, які позивач має намір отримати у користування входять до земельних ділянок 7124985200:03:004:0600 та 7124985200:03:004:0604 та на праві постійного користування перебувають у третіх осіб. При цьому, відповідно до вимог ч. 6 ст. 118 Земельного кодексу України позивачем до клопотання не додано погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб).

На підставі встановлених вище обставин, суд першої інстанції прийшов до висновку, що належним способом судового захисту є зобов`язання відповідача розглянути заяву позивача зі всіма доданими до неї документами та прийняти відповідне рішення з урахуванням вищевказаних мотивів рішення суду.

З такими висновками суду першої інстанції колегія суддів не може не погодитися з огляду на наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Приписи ч. 2 ст. 4 ЗК України визначають, що завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

За приписами частини другої статті 123 ЗК України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Як зазначено в частині третій статті 123 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Відповідно до ч. 4 ст. 122 Земельного кодексу України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Згідно п. 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру , затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (далі - Положення № 15) Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Приписи пп. 31 п. 4 Положення № 15 визначають, що Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених Земельним кодексом України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи.

Крім того, за правилами пп. 13 п. 4 Положення про Головне управління Держгеокадастру в Київській області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333, головне управління відповідно до покладених на нього завдань розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.

Отже, саме до повноважень ГУ Держгеокадастру у Київській області належить питання надання дозволу з розробки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки поза межами населеного пункту.

Як підкреслив Верховний Суд у рішенні від 11 квітня 2018 року у справі №806/2208/17, у частині 9 статті 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та її надання.

Як вже було зазначено вище, правовий статус Головного управління Держгеокадастру в області визначено відповідним Положенням, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333.

Відповідно до п. 8 вказаного Положення Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Відповідно до пункту 10 згаданого Положення начальник Головного управління підписує накази Головного управління.

Згідно Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12 квітня 2005 року № 34/5, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб`єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області.

Надаючи оцінку доводам апелянта щодо наявності правових підстав для задоволення позовних вимог в частині зобов`язання відповідача вчинити дії, судова колегія вважає за необхідне зазначити наступне.

Європейський суд з прав людини у рішенні по справі Рисовський проти України (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу належного врядування .

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах Beyeler v. Italy № 33202/96, Oneryildiz v. Turkey № 48939/99, Moskal v. Poland № 10373/05).

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі Hasan and Chaush v. Bulgaria № 30985/96).

Як було зазначено раніше, надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Видача такого дозволу без необхідних дій суб`єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.

У матеріалах справи не містяться докази, що свідчать про відсутність можливості та наміру суб`єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення з урахуванням викладеної вище позиції суду, з урахуванням чого судова колегія погоджується з висновком суду першої інстанції, що належним способом захисту, необхідним для поновлення прав ОСОБА_1 , є зобов`язання ГУ Держгеокадастру у Черкаській області повторно розглянути питання надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність позивача з урахуванням висновків, викладених у рішенні суду.

Аналогічна правова позиція щодо тотожних правовідносин містяться у постанові Верховного Суду від 26 червня 2018 року у справі № 814/1755/17.

При цьому, колегія суддів звертає увагу на те, що у рішенні Черкаського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2018 року у справі № 2340/4359/18 не надавалася оцінка наявності правових підстав для задоволення поданої позивачем заяви про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

Крім іншого, судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2019 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст. 329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Суддя-доповідач Н.М. Єгорова

Судді Є.О. Сорочко

І.В. Федотов