Ухвала

від 08.01.2020 по справі 580/24/20

ЧЕРКАСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

про повернення позовної заяви

08 січня 2020 року справа № 580/24/20

м. Черкаси

Суддею Черкаського окружного адміністративного суду Трофімовою Л.В. перевірено матеріали адміністративного позову у справі № 580/24/20

за позовом заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури

до Будищанської сільської ради Черкаського району Черкаської області, дошкільного навчального закладу (ясла-садок) Сонечко с. Лозівок Будищанської сільської ради Черкаського району Черкаської області

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, прийнято ухвалу.

02.01.2020 заступник керівника Черкаської місцевої прокуратури, звернувшись до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Будищанської сільської ради Черкаського району Черкаської області, дошкільного навчального закладу (ясла-садок) Сонечко с. Лозівок Будищанської сільської ради Черкаського району Черкаської області третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області, просить:

- прийняти позовну заяву до розгляду, підтвердити наявність підстав для представництва прокурором в суді інтересів держави та відкрити провадження у справі;

- залучити до участі у розгляді справи Управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області (вул. Прикордонника Лазаренка, 1, м. Черкаси, 18029, код за ЄДРПОУ 38646021,) як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача;

- визнати протиправною бездіяльність Будищенської сільської ради Черкаського району Черкаської області (вул. 30-річчя Перемоги, 42, с. Будище, Черкаського району, Черкаської області, 19620, код за ЄДРПОУ 26323723) та дошкільного навчального закладу (ясла-садок) Сонечко с. Лозівок Будищенської сільської ради Черкаського району Черкаської області (вул. Шевченка, 51, с. Лозівок, Черкаський район, Черкаська область, 19620, код ЄДРПОУ 24354642) щодо невжиття заходів направлених на усунення порушень протипожежної безпеки у діяльності навчального закладу, що зафіксовані у акті № 473 позапланової перевірки проведеної з 26 по 29 липня 2019 року Черкаським міськрайонним відділом Управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Черкаській області;

- зобов`язати Будищенську сільську раду Черкаського району Черкаської області (вул. 30-річчя Перемоги, 42, с. Будище, Черкаського району, Черкаської області, 19620, код за ЄДРПОУ 26323723) та дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) Сонечко с. Лозівок Будищенської сільської ради Черкаського району Черкаської області (вул. Шевченка, 51, с. Лозівок, Черкаський район, Черкаська область, 19620, код за ЄДРПОУ 24354642) вжити у межах компетенції заходи направлені на усунення порушень протипожежної безпеки, що зафіксовані у акті № 473 позапланової перевірки проведеної з 26 по 29 липня 2019 року Черкаським міськрайонним відділом Управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Черкаській області.

Відповідно до частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, зокрема чи: відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161 цього Кодексу; позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Позовна заява не відповідає вимогам, дотримання яких є обов`язковими у разі звернення до суду.

Адміністративний позов у даній справі подано заступником керівника Черкаської місцевої прокуратури в інтересах держави та зазначено, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, відсутній.

Згідно частини 4 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Частинами 3, 4 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, у позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Відповідно до практики ЄСПЛ сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (Korolev проти Росії від 01.04.2010, № 5447/03; Menchinskaya проти Росії, від 15.01.2009, № 42454/02).

ЄСПЛ неодноразово звертав увагу на участь прокурора у суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати у однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі F.W. проти Франції, від 31.03.2005, № 61517/00).

Пункт 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України визначено, що прокурор може представляти інтереси держави у суді тільки у виключних випадках, що прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави у суді не відповідає принципу змагальності, що є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Аналогічна правова позиція зазначена в ухвалі Верховного Суду від 19.07.2018 у адміністративній справі №822/1169/17 (ЄДРСР 75424056).

Відповідно до частини 5 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України під час вибору і застосування норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду.

Враховуючи зазначене, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

У першому випадку захист інтересів держави покладено на відповідні суб`єкти владних повноважень, а не на прокурора. Прокурор виконує субсидіарну роль, замінюючи в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутній орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

У кожному випадку звернення до суду прокурор у позовній заяві повинен навести (а суд перевірити) причини, що перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Аналогічний висновок викладено у постанові Верховного Суду від 28.11.2019 у справі №0440/6277/18 (ЄДРСР 86102864).

Подана позовна заява заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури не містить зазначення органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах або суб`єкта владних повноважень, який не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави, а звернення до суду мотивовано відсутністю такого органу.

У обґрунтування наявності підстав для звернення до суду з даним позовом зазначено, що ні Кодексом цивільного захисту України, ні іншими законами України не встановлено права органів Державної служби з надзвичайних ситуацій подавати позов про зобов`язання фізичної або юридичної особи вчинити певні дії. Через відсутність повноважень у органу на звернення до адміністративного суду прокурор є позивачем у даній справі.

Суд зазначає, що зазначений позивачем акт позапланової перевірки №473 складений Черкаським міськрайонним відділом Управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Черкаській області. Отже, саме зазначений орган уповноважений на складення актів реагування та звернення до суду у визначених випадках.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон № 877. Статтею 1 Закону № 877 визначено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади у межах повноважень щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Частиною 7 статті 7 Закону № 877 передбачено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу під час якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052 (далі - Положення № 1052) Державна служба України з надзвичайних ситуацій є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно статті 66 Кодексу № 5403 центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону. Згідно статті 67 Кодексу № 5403 до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема: здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу; складення актів перевірок, приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень; звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Відповідно до частини 2 статті 68 Кодексу цивільного захисту України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Враховуючи зазначене, саме центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки та реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення - є органом державної влади, який наділений повноваженнями щодо захисту інтересів держави шляхом здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання.

Твердження заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури про відсутність належного державного органу для звернення до суду з даними позовними вимогами є безпідставними.

Доказів на підтвердження того, що центральний орган виконавчої влади чи його відповідальний структурний підрозділ протиправно не здійснює контролю у відповідній сфері щодо відповідача чи здійснює його неналежним чином заступником керівника Черкаської місцевої прокуратури суду не надано і відповідних обґрунтувань у позовній заяві не зазначено.

Представництво інтересів держави прокурором у суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор у суді.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

Враховуючи зазначене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави у судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Аналогічну правову позицію викладено у постанові Верховного Суду у постанові від 18.10.2019 у справі №320/1724/19 (ЄДРСР 85032529)

Відповідно до частини 1 статі 43 Кодексу адміністративного судочинства України здатність мати процесуальні права та обов`язки у адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами). Частиною 3 статті 43 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить органам державної влади, іншим державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування, їх посадовим і службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юридичним особам).

Адміністративно-процесуальна дієздатність це здатність, зокрема, органів державної влади, інших державних органів особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки.

Оскільки заступник керівника Черкаської місцевої прокуратури не набув права на звернення до суду з позовом в інтересах держави щодо зобов`язання відповідача вжити в межах компетенції заходи направлені на усунення порушень протипожежної безпеки, що зафіксовані у акті №473 позапланової перевірки, проведеної з 26 до 29 липня 2019 року Черкаським міськрайонним відділом Управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Черкаській області, відповідно, він не наділений адміністративною процесуальною дієздатністю у даному спорі.

Відповідно до пункту 3 частини 4 статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява повертається позивачеві, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, не підписано або підписано особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не вказано.

Згідно частини 6 статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України про повернення позовної заяви суд постановляє ухвалу. Копія ухвали про повернення позовної заяви надсилається особі, яка подала позовну заяву, не пізніше наступного дня після її постановлення. Копія позовної заяви залишається в суді.

Статтею 139 Кодексу адміністративного судочинства України визначено порядок розподілу судових витрат. Відповідно до частин 1, 2 статті 132 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов`язаних з розглядом справи. Розмір судового збору, порядок його сплати, повернення і звільнення від сплати встановлюються законом.

Згідно частини 1 статті 7 Закону України Про судовий збір сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила за ухвалою суду в разі повернення заяви або скарги. Враховуючи, що позивачем не подано такої заяви, то відсутні підстави для вирішення питання повернення судового збору.

Керуючись статтями 2, 6-16, 19, 43, 139, 169, 171, 242, 243, 248, 256, 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

УХВАЛИВ:

Позовну заяву за позовом заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури до Будищанської сільської ради Черкаського району Черкаської області, дошкільного навчального закладу (ясла-садок) Сонечко с. Лозівок Будищанської сільської ради Черкаського району Черкаської області третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії - повернути позивачеві разом із усіма доданими до неї матеріалами.

Роз`яснити позивачеві, що повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду у порядку, встановленому законом.

Копію ухвали направити позивачеві.

Ухвала набрала законної сили відповідно статті 256 Кодексу адміністративного судочинства України і може бути оскаржена в апеляційному порядку повністю або частково за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України до Шостого апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи з урахуванням підпункту 15.5 пункту 15 частини 1 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Л.В. Трофімова