Ухвала

від 24.01.2020 по справі 200/863/20-а

ДОНЕЦЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Україна

Донецький окружний адміністративний суд

У Х В А Л А

про забезпечення позову

24 січня 2020 р. Справа №200/863/20-а

приміщення суду за адресою: 84122, м.Слов`янськ, вул. Добровольського, 1

суддя Донецького окружного адміністративного суду Голубова Л.Б., до відкриття провадження у справі ознайомившись з матеріалами клопотання Великоновосілківської районної громадської організації Земля, Люди і Влада про забезпечення позову, -

В С Т А Н О В И В:

Великоновосілківська районна громадська організація Земля, Люди і Влада звернулася до Донецького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Великоновосілківської селищної ради про визнання незаконним рішення від 01.11.2019 року № 7/95-1302 в частині виключення з рішення на добровільне об`єднання територіальних громад, які є суміжними територіальними громадами з Великоновосілківською селищною радою та згідно перспективного плану формування територій громад Донецької області входять до Старомлинівської об`єднаної територіальної громади (Старомлинівська, Керменчицька, Краснополянська, Євгенівська, Новопетриківська) до Комарської об`єднаної територіальної громади (Комарська, Іскрівська, Піддубненська, Шевченківська).

Одночасно з поданням адміністративного позову, позивачем подано клопотання про забезпечення адміністративного позову шляхом зупинення дії рішення Великоновосілківської селищної ради від 01.11.2019 року № 7/95-1302 в частині надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад відносно Старомлинівської та Комарської сільських рад та населених пунктів, які входять до складу цих територіальних громад згідно перспективного плану формування територій громад Донецької області на 21.11.2018 року.

В обґрунтування клопотання позивач вказав, що прийняте рішення відповідача надає змогу проводити несанкціоновані обговорення по пропозиції, яка не відповідає вимогам закону та методиці формування спроможних територіальних громад, а також вносить безлад в поступовому виконанні та втіленні державної програми реформування місцевих органів влади. Крім того, невжиття такого заходу може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду.

Заява про забезпечення позову відповідно до ч. 1, 2, 3 ст. 154 Кодексу адміністративного судочинства України розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи.

Суд, розглядаючи заяву про забезпечення позову, може викликати особу, яка подала заяву про забезпечення позову, для надання пояснень або додаткових доказів, що підтверджують необхідність забезпечення позову.

У виняткових випадках, коли наданих заявником пояснень та доказів недостатньо для розгляду заяви про забезпечення позову, суд може призначити її розгляд у судовому засіданні з повідомленням заінтересованих сторін у встановлений судом строк.

Приймаючи рішення про забезпечення позову, суд оцінює наявність обставин, що зумовлює винесення відповідної ухвали, з урахуванням доказів, що містяться в матеріалах справи та керуючись законом.

Враховуючи зазначену норму КАС України, суд дійшов до висновку про можливість розгляду клопотання про забезпечення позову без повідомлення учасників справи та проведення судового засідання.

Особливості інституту забезпечення позову в адміністративному процесі врегульовані главою X розділу I КАС України.

Так, частиною 1 статті 150 КАС України передбачено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю (частина 2 статті 150 КАС України).

В свою чергу, частиною 1 статті 151 КАС України передбачено види забезпечення позову, серед яких: зупинення дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; заборона відповідачу вчиняти певні дії; встановлення обов`язку відповідача вчинити певні дії; заборона іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; зупинення стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

За приписами частини 2 статі 151 КАС України суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову; заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами; суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Системний аналіз наведених норм свідчить про те, що законодавцем визначено чіткі підстави, за наявності яких допустимо вжиття заходів забезпечення позову. Такі підстави є самостійними та не залежать одна від одної.

Водночас, звертаючись до суду із заявою щодо необхідності вжиття заходів забезпечення позову, заявник повинен обґрунтувати підстави звернення із такою заявою, а також надати відповідні докази. З цією метою обов`язковим є підтвердження тих обставин, на які посилається заявник, шляхом надання доказів.

Відтак, під час вирішення питання про вжиття заходів забезпечення позову адміністративний суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням розумності та обґрунтованості вимог заявника щодо забезпечення позову; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовних вимог, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; ймовірності утруднення виконання або невиконання рішення адміністративного суду в разі невжиття таких заходів.

Як вбачається з матеріалів справи, Великоновосілківською селищною радою прийнято рішення № 7/95-1302 від 01.11.2019 року Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад , відповідно до якого об`єднанні територіальні громади, які входять до Великоновосілківського району дають згоду на об`єднання в Великоновосілківську об`єднану територіальну громаду з центром у смт Велика Новосілка.

Рішенням Комарської сільської ради від 04.12.2019 року № 7/78-530 відмовлено в наданні згоди на добровільне об`єднання територіальних громад.

Рішенням Костянтинопольської сільської ради від 21.11.2019 № 7/51-368 відмовлено в наданні згоди на добровільне об`єднання територіальних громад.

Як вбачається зі змісту оскаржуване рішення Великоновосілківської селищної ради є нормативно-правовим актом. До такого висновку суд прийшов виходячи з наступного.

Відповідно до ч. 1 ст. 59 Закону України Про місцеве самоврядування рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Згідно офіційного тлумачення наведеного в Рішенні Конституційного Суду України № 7-рп/2009 від 16.04.2009 року у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , до нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.

Суд вважає, що оспорюване рішення Великоновосілківської селищної ради впливає на права, інтереси та обов`язки всіх жителів Великоновосілківського району, оскільки змінюють структуру і систему органів місцевого самоврядування, змінюють порядок формування бюджету, змінюють порядок справляння місцевих податків і зборів, а також призведуть до зміни порядку надання адміністративних послуг та документів дозвільного характеру.

Таким чином рішення Великоновосілківської селищної ради від 01.11.2019 року № 7/95-1302 Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад є рішеннями нормативно-правового характеру.

Як передбачено ч. 5 ст. 151 КАС України, зупинення дії нормативно-правового акта як захід забезпечення позову допускається лише у разі очевидних ознак протиправності такого акта та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду з позовом щодо такого акта.

Інститут забезпечення адміністративного позову в Україні враховує європейський досвід щодо забезпечення адміністративного позову в адміністративному судочинстві, який акумульовано у Рекомендації N R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Міністрів Ради Європи 13 вересня 1989 року.

Кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження. (ст. 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних прав).

Сама Конвенція та протокол до неї визнає широке коло прав та свобод (право на майно, право на справедливий суд та інші).

Згідно Рекомендації N R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Міністрів Ради Європи 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акту; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акту.

У визначенні, яке Резолюція (77) 31 дає терміну адміністративний акт, йдеться про індивідуальні заходи чи рішення, тобто маються на увазі заходи та рішення, які стосуються певного кола осіб, а не заходи чи рішення загального застосування.

Визнається, що законна потреба в тимчасовому захисті може також існувати у зв`язку з прийняттям адміністративними органами влади певних актів загального застосування, які не стосуються конкретних осіб, - наприклад, у зв`язку з прийняттям указів та інших нормативних актів, які безпосередньо зазіхають на права чи інтереси і не вимагають ухвалення індивідуальних актів з метою забезпечення їх виконання.

Отже, сфера застосування Рекомендації поширюється на питання тимчасового захисту стосовно регуляторних адміністративних актів.

Співмірність вжиття заходів забезпечення позову відображено у практиці Європейського Суду з Прав Людини у своїй судовій практиці визнає можливість застосування попереднього заходу, такого як судова заборона (справа Verlagsgruppe News Gmbh проти Австрії та Libert проти Бельгії).

У справі Мікалефф проти Мальти Суд визнав можливість застосування статті 6 до попередніх заходів та зазначив, що має бути розглянутий характер попереднього заходу, його предмет, завдання та вплив на конкретне право.

Проміжне рішення може бути еквівалентне попередній або забезпечувальним заходам і процедурам. Такий принцип застосовується і у визначені застосування статті 6 (справа Меркіка та інші пороти Мальти ).

Вказівка сторонам у справі на необхідність вжиття певних тимчасових заходів передбачена Правилом 39 Регламенту Європейського суду з прав людини: Палата або, коли це доцільно, її голова може - на прохання сторони чи будь-якої іншої заінтересованої особи або з власної ініціативи - вказати сторонам, який тимчасовий захід, на її думку, слід вжити в інтересах сторін або в інтересах належного провадження у справі.

Метою застосування тимчасових заходів є забезпечення заявлених прав сторін у разі виникнення ризику заподіяння серйозної і непоправної шкоди та ефективного здійснення їх права на індивідуальну заяву, гарантованого статтею 34 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

ЄСПЛ вказує, що тимчасові заходи відіграють важливу роль в запобіганні випадків заподіяння непоправної шкоди, які можуть послужити перешкодою для розгляду справи Європейським судом належним чином, а також при необхідності забезпечити ефективну і доступну реалізацію заявником передбачених Конвенцією прав. Відповідно, за даних обставин, невиконання Державою-відповідачем тимчасових заходів буде підривати ефективність реалізації права на подачу індивідуальної скарги, гарантованого статтею 34 Конвенції, та взятого на себе державою формального зобов`язання відповідно до статті 1 Конвенції захищати права і свободи, передбачені нею.

Вказівка ЄСПЛ про застосування тимчасових заходів дозволяє Суду не тільки проводити ефективний розгляд заяви, але також упевнитися в тому, що захист, що надається заявнику Конвенцією, є ефективним. Підстави, на яких може бути застосовано Правило 39, не встановлені у Правилах Суду, але визначаються Судом через свою прецедентну практику.

Тимчасові заходи направлені на державу-відповідача. У деяких виключних випадках тимчасові заходи можуть бути направлені Судом і на заявника (Ilaєcu and Others v. Moldova and Russia; Савченко проти Росії). У міждержавних справах рішення може бути направлене на обидві сторони (Україна проти Росії (І, ІІІ).

У рішенні №7-рп/2009 від 16.04.2009 року (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) Конституційний Суд України зазначив: Зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку.

Умовою звернення до суду з позовом про визнання незаконним (протиправним) рішення органу державної влади є заінтересованість позивача.

В контексті завдань адміністративного судочинства (ст. 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача.

Вжиття заходів забезпечення позову у визначений спосіб відповідає предмету адміністративного позову та не тягне фактичне вирішення спору по суті.

Крім того, в даному випадку вжиттям заходів забезпечення позову забезпечується збалансованість інтересів сторін, зокрема, для відповідача Великоновосілківської селищної ради це впевненість у правомірності рішення, яке може бути прийнято у подальшому.

Вищенаведене свідчить про наявність достатніх підстав для задоволення клопотання про забезпечення позову, оскільки це може порушувати права невизначеного кола осіб та унеможливлювати (ускладнювати) виконання рішення суду у разі задоволення позову, оскільки за час розгляду справи, з огляду на повідомлені позивачем обставини, відповідач може вчинити всі необхідні дії та прийняти рішення про об`єднання в Великоновосілківську об`єднану територіальну громаду, в зв`язку із чим, можливе рішення суду по цій справі на користь позивача вже не буде ефективним правовим захистом його порушеного права, гарантованого позивачу державою положеннями ст.13 Європейської Конвенції з прав людини та її основоположних свобод 1950 року, оскільки може призвести до необхідності додаткового звернення позивача до суду для поновлення порушеного права.

На підставі вищевикладеного, керуючись ст. ст. 5, 6, 12, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 248, 256 КАС України, суд, -

У Х В А Л И В:

Клопотання Великоновосілківської районної громадської організації Земля, Люди і Влада про забезпечення позову - задовольнити.

Зупинити дію рішення Великоновосілківської селищної ради від 01.11.2019 року № 7/95-1302 в частині надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад відносно Старомлинівської та Комарської сільських рад та населених пунктів, які входять до складу цих територіальних громад згідно перспективного плану формування територій громад Донецької області на 21.11.2018 року до набрання законної сили судовим рішенням.

Ухвала суду підлягає негайному виконанню з дня її постановлення незалежно від її оскарження і відкриття виконавчого провадження.

Оскарження ухвали про забезпечення позову не зупиняє її виконання, а також не перешкоджає подальшому розгляду справи.

Ухвала набирає законної сили у строк та у порядку, що визначені статтями 256, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, і може бути оскаржена до Першого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом п`ятнадцяти днів з дня складання повного тексту ухвали.

До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди, а матеріали справ витребовуються та надсилаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Суддя Л.Б. Голубова