Постанова

від 23.01.2020 по справі 260/214/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 січня 2020 року

м.Київ

справа №260/214/19

провадження №К/9901/24828/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

судді-доповідача Єзерова А.А, суддів Желєзного І.В., Тацій Л.В.,

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Закарпатської обласної державної адміністрації

на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 07.05.2019 (суддя Гаврилко С.Є.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.07.2019 (головуючий суддя Кухтей Р.В., судді Нос С.П., Шевчук С.М.)

у справі № 260/214/19

за позовом Закарпатської обласної державної адміністрації

до Закарпатської обласної ради,

треті особи: Ужгородська міська рада, Регіональне відділення Фонду державного майна по Закарпатській області, Комунальна установа "Управління спільною власністю територіальних громад" Закарпатської обласної ради, Закарпатський обласний клінічний онкологічний диспансер, Закарпатський обласний наркологічний диспансер, Ясінянський територіальний центр соціального обслуговування (надання соціальних послуг) Управління праці та соціального захисту населення Рахівської районної державної адміністрації, Виноградівська міська рада, Закарпатська академія мистецтв

про визнання протиправним та скасування рішення, установив:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. У лютому 2019 року Закарпатська обласна державна адміністрація звернулася до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Закарпатської обласної ради за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору Ужгородської міської ради, Регіонального відділення Фонду державного майна по Закарпатській області, в якій просила визнати протиправним та скасувати рішення Закарпатської обласної ради від 13.12.2018 №1368 "Про вилучення та передачу нерухомого майна спільної власності територіальних громад, сіл, селищ, міст області (комунальної власності області)".

2. Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 25.03.2019 було залучено до участі у справі Комунальну установу "Управління спільною власністю територіальних громад" Закарпатської обласної ради, в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача.

3. Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 16.04.2019 було залучено до участі у справі Закарпатський обласний клінічний онкологічний диспансер, Закарпатський обласний наркологічний диспансер, Ясінянський територіальний центр соціального обслуговування (надання соціальних послуг) управління праці та соціального захисту населення Рахівської районної державної адміністрації, Виноградівську міську раду, Закарпатську академію мистецтв, в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору.

4. Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 07.05.2019 провадження по справі було закрито на підставі п.1 ч.1 ст.238 КАС України у зв`язку з тим, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.07.2019 у справі №260/214/19 ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 07.05.2019 про закриття провадження у справі №260/214/19 залишено без змін.

6. Закарпатська обласна державна адміністрація з вищевказаними судовими рішеннями не погодилася, тому звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального й процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

7. Ухвалою Верховного Суду від 17.10.2019 справу №260/214/19 передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 КАС України у редакції, чинній на момент постановлення ухвали, з огляду на те, що учасник справи оскаржує рішення судів першої та апеляційної інстанції з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

8. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 17.12.2019 справу №260/214/19 повернуто до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду у відповідній колегії з урахуванням того, що Великою Палатою Верховного Суду вже висловлена правова позиція щодо юрисдикції спору у подібних правовідносинах.

9. Комунальна установа "Управління спільною власністю територіальних громад" Закарпатської обласної ради і Закарпатська обласна рада надали відзиви на касаційну скаргу.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що рішенням Закарпатської обласної ради від 13.12.2018 №1368 Про вилучення та передачу нерухомого майна спільної власності територіальних громад, сіл, селищ, міст області (комунальної власності області) , було вилучено з господарського відання та оперативного управління підприємств, установ, організацій нерухоме майно, що перебувало у спільній власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, зокрема, постійної діючі курси підвищення кваліфікації та перепідготовки молодших медичних і фармацевтичних спеціалістів, Закарпатського територіального центру екстреної медичної допомоги, Закарпатської обласної станції переливання крові, Закарпатської обласної клінічної стоматологічної поліклініки, Комунального закладу Обласний госпіталь ветеранів війни Закарпатської обласної ради , Закарпатської обласної клінічної лікарні імені Андрія Новака, Закарпатського обласного медичного інформаційно-аналітичного центру, Закарпатського обласного клінічного онкологічного диспансеру, Обласного клінічного територіального медичного об`єднання Фтизіатрія , Закарпатського обласного наркологічного диспансеру, Обласного клінічного шкірно-венерологічного диспансеру, Обласної клінічної інфекційної лікарні, Закарпатського обласного клінічного кардіологічного диспансеру та передано Комунальній установі Управління спільною власністю територіальних громад Закарпатської обласної ради на праві оперативного управління з правами балансоутримувача згідно переліку, що міститься в додатках до вказаного рішення.

11. Закарпатська обласна державна адміністрація вважає, що спірним рішенням, Закарпатська обласна рада протиправно позбавила права суб`єктів господарювання оперативного управління та господарського відання на закріплене за ними майно, що є порушенням прав та законних інтересів користувачів майна, що і стало підставою для звернення до суду з відповідним позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

12. Закриваючи провадження у справі, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що визнання протиправним оспорюваного рішення є способом захисту цивільних прав та інтересів, оскільки порушення прав вбачається у наслідках, які спричинені рішенням суб`єкта владних повноважень, яке позивач вважає протиправним і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер. Відтак, оспорюване рішення суб`єкта владних повноважень не відноситься до юрисдикції адміністративного суду, оскільки існує спір про право, що виключає можливість розгляду цієї справи за правилами адміністративного судочинства. Такий спір має вирішуватися судами за правилами цивільного чи господарського судочинства. Суд також встановив, що спірні правовідносини між учасниками справи (здебільшого між відповідачем та третіми особами), безпосередньо пов`язані із реалізацією права власності та користування майном суб`єктів господарювання.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВІВ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

13. Касаційну скаргу мотивовано порушенням місцевим та апеляційним адміністративними судами норм процесуального права, зокрема, скаржник посилається на те, що судами попередніх інстанцій не взято до уваги численні порушення відповідачем при прийнятті спірного рішення положень Законів України Про місцеве самоврядування в Україні , Про доступ до публічної інформації , Про вищу оствіту , Про освіту , Про музей та музейну справу , Про охорону культурної спадщини та ін., що спричинило порушення процедури прийняття рішення суб`єкта владних повноважень.

14. На думку скаржника, у цій справі спір не має ознак приватно-правового характеру, оскільки позивач не просив про визнання/встановлення права власності (права господарського відання), а дослідженню підлягають виключно владні, управлінські рішення та дії відповідача, який у межах спірних правовідносин діяв як суб`єкт владних повноважень.

15. У відзивах на касаційну скаргу відповідач і третя особа з посиланням на судову практику зазначають про правомірність висновків судів попередніх інстанцій та непідсудність цієї справи адміністративним судам.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

17. Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Cловосполучення встановлений законом поширюється не лише на правову основу самого існування суду , але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття суд, встановлений законом у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів . З огляду на це не вважається судом, встановленим законом орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, не передбаченої законом.

18. Пунктом 1 ч. 1 ст. 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб і суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

19. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

20. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

21. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 23.01.2019 у справі № 808/703/18 зробила такі висновки:

" 42. Отже, сама по собі участь органу місцевого самоврядування у спірних правовідносинах не дає підстав для віднесення такого спору до категорії публічно-правових, оскільки визначальною ознакою для встановлення юрисдикції, до якої має бути віднесено спір, є суть права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа.

43. Відповідно до пункту 32 частини першої статті 43 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР Про місцеве самоврядування в Україні виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішується питання, зокрема, надання згоди на передачу об`єктів з державної власності у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст та прийняття рішень про передачу об`єктів права спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, що перебувають в управлінні районних, обласних рад, у державну власність, а також щодо придбання об`єктів державної власності.

44. Частиною першою статті 60 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні визначено, що територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.

45. Згідно з частиною четвертою статті 60 цього Закону районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад.

46. Відповідно до частини восьмої статті 60 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб`єктів. Об`єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних громад і передані іншим суб`єктам права власності без згоди безпосередньо територіальної громади або відповідного рішення ради чи уповноваженого нею органу, за винятком випадків, передбачених законом.

47. Також пунктом 2 частини дев`ятої цієї ж статті визначено, що сільські, селищні, міські, районні в містах (у разі їх створення) ради мають право на переважне придбання в комунальну власність приміщень, споруд, інших об`єктів, розташованих на відповідній території, якщо вони можуть бути використані для забезпечення комунально-побутових та соціально-культурних потреб територіальних громад.

48. Відповідно до статті 329 Цивільного кодексу України юридична особа публічного права набуває право власності на майно, передане їй у власність, та на майно, набуте нею у власність на підставах, не заборонених законом.

49. З наведених норм убачається, що об`єднані територіальні громади набувають права власності на об`єкти нерухомого майна на підставі та з моменту прийняття рішення відповідною районною, обласною радою про надання згоди на передачу таких об`єктів.

50. Отже, предметом спору у цій справі є рішення органу місцевого самоврядування, на підставі якого у іншого суб`єкта публічного права (об`єднаної територіальної громади) виникло право власності на об`єкт нерухомого майна, при цьому, як убачається із позовної заяви, фактичною метою звернення позивача із позовом є набуття речового права на таке спірне майно .

22. Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не погодитися із визначеним підходом.

23. У цій справі предметом спору є рішення Закарпатської обласної ради №1368 від 13.12.2018, яким обласна рада вилучила майно та передала Комунальній установі Управління спільною власністю територіальних громад Закарпатської обласної ради на праві оперативного управління з правами балансоутримувача майно згідно переліку, що міститься в додатках до нього.

24. Суди попередніх інстанцій зробили законний та обґрунтований висновок про те, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з вилученням та передачею нерухомого майна, що належить, зокрема, третім особам, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на праві власності чи користування вилученим майном на праві оперативного управління (права господарського відання).

25. Таким чином, спір у справі не є публічно правовим, а пов`язаний з правом цивільним на земельну ділянку і з урахуванням суб`єктного складу сторін має вирішуватися за правилами господарського судочинства.

26. Доводи касаційної скарги стосовно того, що оскаржується акт обласної ради тільки в частині порушення процедури прийняття відповідного акта не приймаються до уваги, оскільки порушення прав вбачається також і у наслідках, які спричинені рішенням суб`єкта владних повноважень, яке позивач вважає протиправним, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер, тому суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що позовні вимоги про визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

27. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

28. Таким чином, оскільки при ухваленні судових рішень суди попередніх інстанцій не допустили порушень норм процесуального права, тому Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень - без змін.

29. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

На підставі викладеного, керуючись ст. 139, 242, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Закарпатської обласної державної адміністрації - залишити без задоволення, а ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 07.05.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.07.2019 у справі № 260/214/19- залишити без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя І.В. Желєзний

Суддя Л.В. Тацій