Постанова

від 22.01.2020 по справі 565/1760/16-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 січня 2020 року

Київ

справа №565/1760/16-а

адміністративне провадження №К/9901/24648/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Соколов В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Кузнецовської міської ради Рівненської області на постанову Кузнецовського міського суду Рівненської області від 03 березня 2017 року (суддя: Мануляк Ю.В.) та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2017 року (судді: Шидловський В.Б., Капустинський М.М., Мацткий Є.М.) у справі № 565/1760/16-а за адміністративним позовом Кузнецовської міської профспілкової організації працівників державних установ до Кузнецовської міської ради Рівненської області, міского голови м. Вараша Анощенка Сергія Івановича, треті особи: первинна профспілкова організація виконавчого комітету Кузнецовської міської ради, ОСОБА_1 , про визнання протиправними та скасування рішення і розпорядження,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

16 грудня 2016 року Кузнецовська міська профспілкова організація працівників державних установ (далі позивач, Профспілка) звернулася до суду з адміністративним позовом до Кузнецовської міської ради Рівненської області (далі відповідач 1), міського голови м. Вараша Анощенка Сергія Івановича (далі відповідач 2, міський голова), треті особи: первинна профспілкова організація виконавчого комітету Кузнецовської міської ради, ОСОБА_1 , в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення Кузнецовської міської ради Рівненської області № 254 від 15 червня 2016 року «Про затвердження структури органів Кузнецовської міської ради, загальної чисельності працівників апарату управління»;

- визнати протиправним та скасувати розпорядження міського голови Кузнецовської міської ради Рівненської області № 196-р від 29 липня 2016 року «Про скорочення чисельності працівників апарату ради та її виконавчих органів».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуване рішення Кузнецовської міської ради Рівненської області № 254 від 15 червня 2016 року та розпорядження міського голови № 196-р від 29 липня 2016 року прийняті з порушенням визначеної законодавством процедури ліквідації структурних підрозділів ради та порядку вивільнення працівників. Зокрема не надано Профспілці не пізніше, ніж за три місяці, інформацію щодо проведення відповідних заходів, про причини наступних звільнень, кількість і категорії працівників, яких вони можуть стосуватися, терміни їх здійснення, а також не проведено консультації з профспілкою з приводу вжиття заходів запобігання наступним звільненням, зведенню їх кількості до мінімуму або пом`якшення несприятливих наслідків відповідних звільнень.

Крім того, позивач наполягав на порушенні його прав щодо внесення пропозицій про перенесення строків, тимчасове припинення або відміну заходів, пов`язаних з вивільненням працівників відділів ради, що ліквідуються.

10 січня 2017 року третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, ОСОБА_1 у межах розгляду даної справи звернувся з позовною заявою до відповідачів, в якій просив суд:

- визнати незаконним та скасувати рішення Кузнецовської міської ради Рівненської області № 254 від 15 квітня 2016 року «Про затвердження структури органів Кузнецовської міської ради, загальної чисельності працівників апарату управління»;

- визнати незаконним та скасувати розпорядження міського голови № 196-р від 29 липня 2016 року «Про скорочення чисельності працівників апарату ради та її виконавчих органів» в частині виключення зі штату відділу у справах сім`ї та молоді виконавчого комітету Кузнецовської міської ради Рівненської області посади начальника відділу у справах сім`ї та молоді виконавчого комітету Кузнецовської міської ради Рівненської області;

- зобов`язати Кузнецовську міську раду Рівненської області відновити посаду начальника відділу у справах сім`ї та молоді виконавчого комітету Кузнецовської міської ради Рівненської області в структурі органів Кузнецовської міської ради Рівненської області.

Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтовані тим, що на момент прийняття радою та міським головою оскаржуваного рішення і розпорядження він був звільнений від виконання службових обов`язків у зв`язку із проходженням військової служби зі збереженням місця роботи, посади та середнього заробітку, що не враховано відповідачами та призвело до порушення його переважного права на залишення на роботі при вивільненні, а також тим, що йому не було запропоновано іншу роботу та не збережено за ним місця роботи (посади) і середнього заробітку на час виконання державних обов`язків відповідно до Закону України «Про військовий обов`язок і військову службу».

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Постановою Кузнецовського міського суду Рівненської області від 03 березня 2017 року в задоволенні позову Кузнецовської міської профспілкової організації працівників державних установ відмовлено повністю, а позов ОСОБА_1 задоволено частково: визнано протиправними та скасовано рішення міської ради № 254 від 15 квітня 2016 року «Про затвердження структури органів Кузнецовської міської ради, загальної чисельності працівників апарату управління» та розпорядження міського голови № 196-р від 29 липня 2016 року «Про скорочення чисельності працівників апарату ради та її виконавчих органів» в частині виключення зі штату відділу у справах сім`ї та молоді виконавчого комітету Кузнецовської міської ради Рівненської області посади начальника відділу у справах сім`ї та молоді виконавчого комітету Кузнецовської міської ради Рівненської області. У задоволенні позову ОСОБА_1 в іншій частині позовних вимог відмовлено.

Рішення суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позову Кузнецовської міської профспілкової організації працівників державних установ мотивовано тим, що оскаржуване рішення ради та розпорядження міського голови прийняті відповідачами у межах та на підставі наданих їм повноважень, з дотриманням відповідної законодавчої процедури. При цьому, суд, зазначив, що проект спірного рішення ради обговорювався її постійними комісіями, був розміщений на офіційному сайті ради, але жодних пропозицій від Профспілки не надходило, і що відсутність на такому проекті візування посадових осіб не є підставою для скасування прийнятого за ним рішення, а також, що листом міського голови від 02 серпня 2016 року профспілку повідомлено про наступне скорочення посад та вивільнення працівників з 01 листопада 2016 року.

Задовольняючи частково позовні вимоги ОСОБА_1 , суд першої інстанції дійшов висновку, що роботодавець порушив право зазначеної особи на збереження за ним місця роботи та посади, яку він займав до вступу на військову службу, не запропонував йому іншої роботи, хоча замість скороченої посади, яку займав ОСОБА_1 , в новому штатному розписі виконавчого комітету ради була передбачена рівнозначна посада, що відповідає його фаху, освіті та кваліфікаційному рівню.

Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2017 року постанову Кузнецовського міського суду Рівненської області від 03 березня 2017 року в частині відмови в задоволенні позовних вимог Кузнецовської міської профспілкової організації працівників державних установ скасовано та прийнято в цій частині нову постанову, якою позовні вимоги Кузнецовської міської профспілкової організації працівників державних установ задоволено повністю: визнано протиправними та скасовано рішення Кузнецовської міської ради Рівненської області № 254 від 15 червня 2016 року і розпорядження міського голови Кузнецовської міської ради Рівненської області № 196-р від 29 липня 2016 року. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.

Рішення суду апеляційної інстанції в частині скасування рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що міською радою порушено процедуру прийняття проекту рішення про затвердження структури органів ради, а саме проект не візувався заступником начальника міського голови, начальниками юридичного відділу, відділу кадрової політики, нагороди та запобігання корупції, не розглядався комісіями з питань соціального захисту, охорони здоров`я та спорту; з питань земельних відносин, архітектури, містобудування, благоустрою та екології, а висновки та рекомендації постійних комісій з питань депутатської діяльності, законності та правопорядку; з гуманітарних питань, дитячої, молодіжної та інформаційної політики, є негативними та містять рекомендації не приймати дане рішення, однак такі висновки та рекомендації депутатами не розглядалися.

Крім того, суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що до ради надходили числені службові записки начальників відділів її виконавчого комітету та членів профспілки, які містили обґрунтування щодо невідповідності проекту рішення вимогам законодавства, але всі зауваження та заперечення депутатами були проігноровані.

Також суд дійшов висновку, що приймаючи розпорядження про скорочення чисельності працівників апарату ради міський голова не вжив належних заходів для завчасного попередження Профспілки про наступне вивільнення працівників (за три місяці) та не врахував надані нею обґрунтовані заперечення щодо незаконності такого вивільнення, не вжив всіх можливих та необхідних заходів для запобігання звільненню або мінімізації кількості звільнених працівників та пом`якшення несприятливих наслідків будь-яких звільнень.

Залишаючи без змін рішення суду першої інстанції у частині задоволення позовних вимог ОСОБА_1 , апеляційний суд погодився з висновками суду першої інстанції з наведених вище мотивів щодо порушення роботодавцем права ОСОБА_1 на збереження за ним місця роботи та посади, яку він займав до вступу на військову службу.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.

Кузнецовська міська рада Рівненської області у касаційній скарзі вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані рішення скасувати та ухвалити постанову про відмову в задоволенні позовних вимог Кузнецовської міської профспілкової організації працівників державних установ і ОСОБА_1 у повному обсязі.

Скаржник зазначає, що проект рішення Кузнецовської міської ради № 254 від 15 квітня 2016 року розглядався у постійних комісіях ради та був прийнятий в межах наданих їй повноважень.

Скаржник вказує, що таке рішення прийнято радою на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загальної кількості складу ради і наполягає на відсутності законодавчих вимог щодо візування проекту рішення ради перед його прийняттям.

Скаржник вважає, що судом апеляційної інстанції при ухваленні постанови в цій справі не було дотримано вимоги процесуального законодавства щодо застосування лише одного зі встановлених законодавством способів захисту прав позивача: шляхом скасування або визнання нечинним рішення чи його окремих положень, а також наполягає на тому, що суд протиправно не залучив до участі у справі працівників виконавчих органів Вараської міської ради, які призначені та переведені на посади відповідно до рішення Кузнецовської міської ради № 254 від 15 квітня 2016 року.

Позиція інших учасників справи.

Відзиви на касаційну скаргу від учасників справи не надходили.

Рух касаційної скарги

Суддя-доповідач Вищого адміністративного суду України ухвалою від 20 червня 2017 року касаційну скаргу залишив без руху та встановив строк для усунення її недоліків.

Суддя-доповідач Вищого адміністративного суду України ухвалою від 16 серпня 2017 року відкрив касаційне провадження на постанову Кузнецовського міського суду Рівненської області від 03 березня 2017 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2017 року у даній справі.

16 лютого 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Білоус О.В., (судді) Бевзенко В.М., Желтобрюх І.Л.

За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г. (судді), Єресько Л.О., Соколов В.М.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.

Щодо позовних вимог Кузнецовської міської профспілкової організації працівників державних установ.

Кузнецовська міська профспілкова організація працівників державних установ зареєстрована та легалізована у встановленому законодавством України порядку, до її складу входить первинна профспілкова організація виконавчого комітету Кузнецовської міської ради у кількості 57-ми членів-працівників виконавчого комітету.

Кузнецовською міською радою було розроблено проект рішення щодо затвердження структури органів Кузнецовської міської ради, загальної чисельності працівників апарату управління № 186 від 06 травня 2016 року.

На проекті вказаного рішення відсутні візи заступника міського голови, начальника юридичного відділу та начальника відділу кадрової політики, нагороди та запобігання корупції.

Зазначений проект рішення був предметом обговорення постійних депутатських комісій ради згідно протоколу засідання постійної комісії з гуманітарних питань, дитячої, молодіжної та інформаційної політики № 10 від 07 червня 2016 року, протоколу засідання постійної комісії з питань бюджету, фінансів, економічного розвитку та інвестиційної політики № 11 від 08 червня 2016 року, протоколів засідання постійної комісії з питань депутатської діяльності, законності та правопорядку № 13 від 17 травня 2016 року та № 14 від 06 червня 2016 року, протоколу засідання постійної комісії з питань комунального майна, житлової політики, інфраструктури та енергозбереження № 17 від 14 червня 2016 року.

Проект рішення ради № 186 від 06 травня 2016 року не розглядався та не пройшов візування в постійних депутатських комісіях з питань соціального захисту, охорони здоров`я та спорту; з питань земельних відносин, архітектури, містобудування, благоустрою та екології.

Висновки та рекомендації постійних комісій з питань депутатської діяльності, законності та правопорядку; з гуманітарних питань, дитячої, молодіжної та інформаційної політики, є негативними і містять рекомендації міській раді та депутатам не приймати відповідне рішення.

Начальники відділів виконавчого комітету Кузнецовської міської ради, які є членами первинної профспілкової організації виконавчого комітету Кузнецовської міської ради зверталися до міського голови, його заступників, керуючого справами виконавчого комітету, секретаря міської ради та голів постійних депутатських комісій зі службовими записками, які містили обґрунтування незаконності розробленого радою вищевказаного проекту рішення.

Зазначені висновки та пропозиції комісій ради та службові записки міською радою і міським головою не розглядалися та не враховувалися.

15 червня 2016 року Кузнецовською міською радою Рівненської області прийнято рішення № 254 «Про затвердження структури органів Кузнецовської міської ради, загальної чисельності працівників апарату управління», яким затверджено загальну чисельність апарату ради та її виконавчих органів в кількості 164,5 штатних посад, структуру та перелік штатних посад апарату міської ради та її виконавчих органів.

На підстав та на виконання зазначеного рішення № 254 міським головою ОСОБА_2 прийнято розпорядження № 196-р від 29 липня 2016 року «Про скорочення чисельності працівників апарату ради та її виконавчих органів», яким з 01 серпня 2016 року введено нові посади до штатного розпису, з 01 листопада 2016 року скорочено ряд посад та зобов`язано відповідальні структурні підрозділи ради внести зміни до штатного розпису її виконавчого комітету та повідомити працівників і Кузнецовський міський центр зайнятості про наступне вивільнення працівників.

З 15 червня 2016 року по 02 серпня 2016 року відповідач не вживав заходів щодо інформування профспілки про наступне вивільнення працівників, не проводив відповідних консультацій з органами профспілкової організації.

02 серпня 2016 року після неодноразових звернень профспілки відповідач направив позивачу інформаційний лист про скорочення посад (без прізвищ, працівників які підлягають майбутньому вивільненню та тих, що мають право на залишення на роботі, та без наведення причин звільнення), в якому зазначив, що на деяких із посад перебувають працівники, звільнення яких не допускаються з ініціативи власника (які саме працівникик та які саме посади не конкретизовано).

12 серпня 2016 року профспілка звернулася до ради із запереченнями щодо вивільнення працівників на підставі прийнятого радою рішення через порушення вимог законодавства.

Зазначені заперечення відповідачами не враховані.

У період з 13 по 15 грудня 2016 року відповідачем 1 винесено 60 попереджень про наступне вивільнення працівників без пропозиції переведення на інше місце роботи.

З протоколу № 5 від 13 грудня 2016 року засідання профспілкового комітету первинної профспілкової організація виконавчого комітету Кузнецовської міської ради та заяви ОСОБА_1 від 13 грудня 2016 року вбачається, що члени первинної профспілкової організація виконавчого комітету Кузнецовської міської ради звернулися до Кузнецовської міської профспілкової організації працівників державних установ для захисту прав та законних інтересів своїх членів у зв`язку із масовим скороченням працівників виконавчого комітету Кузнецовської міської ради.

Щодо позовних вимог ОСОБА_1

02 червня 1997 року ОСОБА_1 призначений на посаду начальника (завідуючого) відділом у справах сім`ї та молоді виконавчого комітету Кузнецовської міської ради.

20 березня 2015 року на підставі розпорядження міського голови № 68-рк ОСОБА_1 звільнено від виконання службових обов`язків начальника відділу у справах сім`ї та молоді виконавчого комітету на період військової служби у зв`язку з частковою мобілізацією з 20 березня 2015 року зі збереженням займаної посади та середнього заробітку на термін, що не перевищує одного року.

З копій контрактів про проходження громадянами військової служби у Збройних Силах України на посадах офіцерського складу від 18 березня 2016 року та 18 вересня 2016 року встановлено, що ОСОБА_1 продовжував виконувати обов`язки військового комісара Кузнецовського (Варашського) міського комісаріату Рівненської області оперативного командування « ІНФОРМАЦІЯ_1 ».

20 жовтня 2016 року на підставі розпорядження міського голови № 137-ос ОСОБА_1 звільнений від виконання службових обов`язків у зв`язку із проходженням військової служби за контрактом з 18 вересня 2016 по 17 березня 2017 року включно зі збереженням місця роботи, посади та середнього заробітку.

13 грудня 2016 року ОСОБА_1 попереджено про наступне вивільнення у зв`язку зі скороченням чисельності працівників без пропозиції іншої роботи.

Разом з тим, у новому штатному розписі виконавчого комітету Кузнецовської міської ради передбачена посада начальника відділу у справах сім`ї, молоді та спорту, яка є рівнозначною посаді, яку займав ОСОБА_1 та відповідає його фаху, освіті та кваліфікаційному рівню.

Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Щодо позовних вимог Кузнецовської міської профспілкової організації працівників державних установ.

Відповідно до частини 3 статті 23 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі Закон № 280/97-ВР) органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

У частині п`ятнадцятій статті 46 Закону № 280/97-ВР визначено, що порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Частинами сьомою, восьмою та дев`ятою статті 27 Регламенту Кузнецовської міської ради, затвердженого рішенням міської ради № 52 від 25.12.2015 (далі Регламент) передбачено, що проект рішення перед його реєстрацією та оприлюдненням проходить візування в: Секретаря ради; Заступника Міського голови, відповідно до розподілу обов`язків; Керівника виконавчого органу чи інших посадових осіб, до компетенції яких належить дане питання; Юридичному відділі.

Візи проставляються на зворотній стороні першого примірника останнього аркуша проекту рішення.

Візування проекту рішення є обов`язковим, але не може означати скасування проекту рішення, зняття його з веб сайту ради тощо.

Згідно з частиною одинадцятою статті 27 Регламенту постійні комісії здійснюють попередній розгляд проектів рішень, що виносяться на розгляд міської ради, готують висновки і рекомендації щодо проектів нормативних та інших юридичних актів міської ради.

Відповідно до частин десятої та одинадцятої статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР за результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації, рекомендації постійних комісій підлягають обов`язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи повинно бути повідомлено комісіям у встановлений ними строк.

Згідно з статтею 21 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» від 15.09.1999 № 1045-XIV (далі Закон № 1045-XIV) профспілки, їх об`єднання захищають право громадян на працю, беруть участь у розробленні та здійсненні державної політики у галузі трудових відносин, оплати праці, охорони праці, соціального захисту.

Проекти законів з питань формування та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин подаються відповідними органами виконавчої влади з урахуванням пропозицій всеукраїнських профспілок, їх об`єднань.

Проекти нормативно-правових актів, які стосуються регулювання трудових, соціальних, економічних відносин, розглядаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з урахуванням думки відповідних профспілок, об`єднань профспілок.

Профспілки, їх об`єднання мають право вносити пропозиції суб`єктам права законодавчої ініціативи і відповідним державним органам про прийняття або внесення змін до законів і інших нормативно-правових актів з питань формування та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин.

Профспілки, їх об`єднання мають право брати участь у розгляді органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, а також роботодавцями, їх об`єднаннями, іншими об`єднаннями громадян своїх пропозицій.

У статті 22 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» від 15 вересня 1999 № 1045-XIV передбачено, що в разі, якщо роботодавець планує звільнення працівників з причин економічного, технологічного, структурного чи аналогічного характеру або у зв`язку з ліквідацією, реорганізацією, зміною форми власності підприємства, установи, організації, він повинен завчасно, не пізніше як за три місяці до намічуваних звільнень надати первинним профспілковим організаціям інформацію щодо цих заходів, включаючи інформацію про причини наступних звільнень, кількість і категорії працівників, яких це може стосуватися, про терміни проведення звільнень, а також провести консультації з профспілками про заходи щодо запобігання звільненням чи зведенню їх кількості до мінімуму або пом`якшення несприятливих наслідків будь-яких звільнень.

Частинами другою і третьою статті 49-4 Кодексу законів про працю України (далі КЗпП України) передбачено, що ліквідація, реорганізація підприємств, зміна форм власності або часткове зупинення виробництва, що тягнуть за собою скорочення чисельності або штату працівників, погіршення умов праці, можуть здійснюватися тільки після завчасного надання професійним спілкам інформації з цього питання, включаючи інформацію про причини наступних звільнень, кількість і категорії працівників, яких це може стосуватися, про строки проведення звільнення. Власник або уповноважений ним орган не пізніше трьох місяців з часу прийняття рішення проводить консультації з професійними спілками про заходи щодо запобігання звільненню чи зведенню їх кількості до мінімуму або пом`якшення несприятливих наслідків будь-якого звільнення.

Професійні спілки мають право вносити пропозиції відповідним органам про перенесення строків або тимчасове припинення чи відміну заходів, пов`язаних з вивільненням працівників.

Статтею 65 Конституції України передбачено, що захист Вітчизни, незалежності та територіальної цілісності України є обов`язком громадян України, а військову службу вони відбувають відповідно до закону.

Статтею 2 Закону України «Про військовий обов`язок і військову службу» від 03 жовтня 2019 № 161-IX (далі Закон № 161-IX) визначено наступні види військової служби: строкова військова служба; військова служба за призовом під час мобілізації, на особливий період; військова служба за контрактом осіб рядового складу; військова служба за контрактом осіб сержантського і старшинського складу; військова служба (навчання) курсантів вищих військових навчальних закладів, а також вищих навчальних закладів, які мають у своєму складі військові інститути, факультети військової підготовки, кафедри військової підготовки, відділення військової підготовки (далі - вищі військові навчальні заклади та військові навчальні підрозділи вищих навчальних закладів); військова служба за контрактом осіб офіцерського складу; військова служба за призовом осіб офіцерського складу.

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 161-IX (у редакції, чинній на час укладання ОСОБА_1 контракту про війському службу) для військовослужбовців строкової військової служби та військовослужбовців військової служби за призовом під час мобілізації, на особливий період, які під час дії особливого періоду вислужили не менше 11 місяців, осіб, звільнених з військової служби під час дії особливого періоду, які приймаються на військову службу за контрактом у період з моменту оголошення мобілізації до часу введення воєнного стану (настання воєнного часу) або оголошення рішення про демобілізацію, строк військової служби в календарному обчисленні встановлюється шість місяців. Строк проходження військової служби для таких військовослужбовців може бути продовжено за новими контрактами на строк шість місяців.

У разі закінчення особливого періоду або оголошення рішення про демобілізацію дія таких контрактів припиняється достроково.

Громадяни України, призвані на строкову військову службу, військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період, або прийняті на військову службу за контрактом у разі виникнення кризової ситуації, що загрожує національній безпеці, оголошення рішення про проведення мобілізації та (або) введення воєнного стану, користуються гарантіями, передбаченими частинами третьою та четвертою статті 119 Кодексу законів про працю України, а також частиною першою статті 51, частиною п`ятою статті 53, частиною третьою статті 57, частиною п`ятою статті 61 Закону України «Про освіту».

Частиною третьою статті 119 КЗпП України визначено, що за працівниками, призваними на строкову військову службу, військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період або прийнятими на військову службу за контрактом у разі виникнення кризової ситуації, що загрожує національній безпеці, оголошення рішення про проведення мобілізації та (або) введення воєнного стану на строк до закінчення особливого періоду або до дня фактичної демобілізації, зберігаються місце роботи, посада і середній заробіток на підприємстві, в установі, організації, фермерському господарстві, сільськогосподарському виробничому кооперативі незалежно від підпорядкування та форми власності і у фізичних осіб - підприємців, у яких вони працювали на час призову.

Таким працівникам здійснюється виплата грошового забезпечення за рахунок коштів Державного бюджету України відповідно до Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей».

Відповідно до статті 1 Закону України «Про оборону України» особливий період період, що настає з моменту оголошення рішення про мобілізацію (крім цільової) або доведення його до виконавців стосовно прихованої мобілізації чи з моменту введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях та охоплює час мобілізації, воєнний час і частково відбудовний період після закінчення воєнних дій.

У статті 1 Закону України «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» закріплено, що мобілізація це комплекс заходів, здійснюваних з метою планомірного переведення національної економіки, діяльності органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій на функціонування в умовах особливого періоду, а Збройних Сил України, інших військових формувань, оперативно-рятувальної служби цивільного захисту - на організацію і штати воєнного часу.

Демобілізація - комплекс заходів, рішення про порядок і терміни проведення яких приймає Президент України, спрямованих на планомірне переведення національної економіки, органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій на роботу і функціонування в умовах мирного часу, а Збройних Сил України, інших військових формувань, Оперативно-рятувальної служби цивільного захисту - на організацію і штати мирного часу.

Частиною восьмою статті 4 вказаного Закону передбачено, що з моменту оголошення мобілізації (крім цільової) чи введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях настає особливий період функціонування національної економіки, органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, Збройних Сил України, інших військових формувань, сил цивільного захисту, підприємств, установ і організацій.

Відповідно до Указу Президента України від 17 березня 2014 року № 303/2014 «Про часткову мобілізацію», який затверджено Законом України від 17 березня 2014 року № 1126-VІІ, постановлено: оголосити та провести часткову мобілізацію; Голові Служби безпеки України, начальнику Управління державної охорони України, Голові Служби зовнішньої розвідки України, вищому командуванню Національної гвардії України, керівникам центральних органів виконавчої влади, які мають у своєму підпорядкуванні військові формування України, Оперативно-рятувальну службу цивільного захисту, перевести підпорядковані військові формування України, Оперативно-рятувальну службу цивільного захисту на організацію та штати воєнного часу.

Указами Президента України від 06 травня 2014 року № 454/2014, від 21 липня 2014 року № 607/2014, від 14 січня 2015 року № 15/2015, які затверджені Законами України від 06 травня 2014 року № 1240-VІІ, від 22 липня 2014 року № 1595-VІІ, від 15 січня 2015 № 113-VІІІ відповідно, також оголошено проведення часткової мобілізації.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Щодо позовних вимог Кузнецовської міської профспілкової організації працівників державних установ.

Спеціальний законодавчий акт, яким врегульовано питання місцевого самоврядування в Україні, визначає процедуру підготовки проекту рішення міської ради та його наступного прийняття депутатами ради, а також закріплює бланкетну норму, яка відсилає до регламенту відповідної ради та передбачає врегулювання саме ним певних процедурних аспектів її діяльності.

У свою чергу, системний аналіз вищевикладених приписів спеціального закону та Регламенту Кузнецовської міської ради Рівненської області надає підстави вважати, що обов`язковими етапами процедури підготовки проекту рішення міської ради та його наступного прийняття депутатами, зокрема, є попередній розгляд відповідного проекту рішення постійними комісіями ради, підготовка ними висновків і рекомендацій, які підлягають обов`язковому розгляду радою, а також візування проекту рішення ради перед його реєстрацією та оприлюдненням секретарем ради, заступником голови, керівником виконавчого органу та юридичним відділом.

Крім того, законодавством регламентовано додаткові вимоги до процедури прийняття міською радою рішень, пов`язаних зі скороченням штату працівників, зокрема, у зв`язку з ліквідацією або реорганізацією її структурних підрозділів, а саме необхідність повідомлення профспілкової організації не пізніше, ніж за три місяці до запланованих заходів, про причини наступних звільнень, кількість та категорії працівників, яких це може стосуватися, терміни здійснення їх звільнень, проведення консультацій з профспілками з питань щодо вжиття заходів для запобігання звільненням чи зведенню їх кількості до мінімуму або пом`якшення несприятливих наслідків будь-яких звільнень.

Як встановлено судом апеляційної інстанції, проект оскаржуваного рішення Кузнецовської міської ради про затвердження структури органів цієї ради її постійними комісіями з питань соціального захисту, охорони здоров`я та спорту; з питань земельних відносин, архітектури, містобудування, благоустрою та екології взагалі не розглядався, а за результатами його розгляду іншими комісіями ради: з питань депутатської діяльності, законності та правопорядку; з гуманітарних питань, дитячої, молодіжної та інформаційної політики отримав негативні висновки та рекомендації депутатам не приймати відповідне рішення. Однак, такі обставини залишені поза увагою міської ради, відповідні висновки комісій не розглянуті та не враховані.

Крім того, зазначений проект рішення ради не пройшов обов`язкової процедури його візування жодним із уповноважених суб`єктів, визначених у статті 27 Регламенту ради.

Питання щодо скорочення штату працівників Кузнецовської міської ради вирішено відповідачами без дотримання вимог щодо завчасного повідомлення профспілкової організації про причини наступних звільнень, кількість та категорії працівників, яких це може стосуватися, терміни здійснення їх звільнень, без проведення консультацій з профспілками з питань щодо вжиття заходів для запобігання звільненням чи зведенню їх кількості до мінімуму або пом`якшення несприятливих наслідків будь-яких звільнень.

При цьому, Профспілка була поінформована радою про відповідне скорочення посад з порушенням регламентованого законодавством трьохмісячного строку та без наведення всіх вищезазначених обставин відповідних звільнень.

З огляду на вищезазначене, правильним є висновок суду апеляційної інстанції щодо протиправності оскаржуваного Кузнецовською міською профспілковою організацією працівників державних установ рішення Кузнецовської міської ради Рівненської області № 254 від 15 червню 2016 року «Про затвердження структури органів Кузнецовської міської ради, загальної чисельності працівників апарату управління» та розпорядження міського голови № 196-р від 29 липня 2016 року «Про скорочення чисельності працівників апарату ради та її виконавчих органів» та необхідності їх скасування.

Доводи скаржника про те, що оскаржуване ним рішення Кузнецовської міської ради № 254 від 15 червня 2016 року розглядалося у постійних комісіях ради та прийнято в межах наданих їй повноважень, є необґрунтованими з підстав, наведених вище.

Твердження скаржника про те, що таке рішення було прийнято радою на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загальної кількості складу ради, не спростовують протиправності його прийняття внаслідок допущення вищезазначених процедурних порушень, які є суттєвими.

Саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків. Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Аналогічний вимір суттєвості порушень застосовує Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ), який у своїх рішеннях демонструє виважений підхід до оцінки характеру допущених порушень належної процедури з точки зору їх можливого впливу на загальну справедливість судового розгляду. Метод «оцінки справедливості процесу в цілому» не передбачає дослідження правомірності будь-якої окремої процесуальної дії у відриві від інших етапів процесу. По суті, ЄСПЛ у своїх рішеннях акцентує увагу на необхідності з`ясувати, «чи перетворили допущені порушення (в контексті конкретних обставин справи) судовий розгляду у цілому на несправедливий». При цьому, як свідчить практика ЄСПЛ, навіть виявлення судом серйозних (чи вагомих), на його думку, порушень права на справедливий судовий розгляд, допущених національними судами, не завжди тягне загальну оцінку проведеного судового розгляду та ухваленого підсумкового рішення як несправедливого.

За принципами, що сповідує ЄСПЛ, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

Доводи скаржника щодо відсутності законодавчих вимог стосовно візування проекту рішення ради перед його прийняттям, є необґрунтованими, оскільки спеціальний закон у галузі місцевого самоврядування передбачає можливість врегулювання питань діяльності ради її регламентом, який, як зазначалось вище, містить імперативну вимогу щодо візування проекту ради уповноваженими на це особами.

Посилання скаржника на те, що судом апеляційної інстанції при ухваленні постанови в цій справі не було дотримано вимоги процесуального законодавства щодо застосування лише одного зі встановлених законодавством способів захисту прав позивача, а саме шляхом скасування або визнання нечинним рішення чи його окремих положень, колегія суддів відхиляє, оскільки апеляційним судом відповідно до норм КАС України в редакції, яка діяла на час ухвалення оскаржуваного судового рішення, скасовано відповідне рішення ради та розпорядження міського голови саме внаслідок їх протиправності.

Доводи скаржника про те, що суд протиправно не залучив до участі у справі працівників виконавчих органів Вараської міської ради, які призначені та переведені на посади відповідно до рішення Кузнецовської міської ради № 254 від 15 червня 2016 року, є необґрунтованими, оскільки вказаним рішенням ради визначено лише відповідну штатну структуру її підрозділів, а не конкретних працівників, що підлягають звільненню, як на тому наполягає скаржник.

Крім того, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду вважає обґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій щодо порушення відповідачами гарантованого законодавством права ОСОБА_1 на збереження за ним місця роботи і посади, яку він займав до призову на військову службу у період мобілізації.

Жодних доводів щодо помилковості таких висновків судів попередніх інстанцій касаційна скарга не містить.

Європейський суд з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58) зазначив, що принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що в рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruizv. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Відповідно до статті 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Висновки за результатами розгляду касаційних скарг

Отже, оскаржувана постанова суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позову Кузнецовської міської профспілкової організації працівників державних установ була правомірно скасована апеляційним судом.

Рішення суду апеляційної інстанції ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суд під час розгляду справи не допустив порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

За змістом частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Кузнецовської міської ради Рівненської області залишити без задоволення.

Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2017 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідачА.Г. Загороднюк

СуддіЛ.О. Єресько

В.М. Соколов