Рішення

від 28.02.2020 по справі 460/3096/19

РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

28 лютого 2020 року м. Рівне №460/3096/19

Рівненський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Дудар О.М., за участю секретаря судового засідання Юрчук А.М., сторін та інших осіб, які беруть участь у справі

позивача: представник Панчелюга К.М.,

відповідача: представник Щербяк Ю.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом

ОСОБА_1 доГородищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області про визнання протиправними та нечинними рішень,

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася з позовом до Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області (далі - Городищенська сільська рада, відповідач) про визнання протиправними та нечинними рішень.

Позивач просила суд:

- визнати протиправним та нечинним рішення Городищенської сільської ради від 13 серпня 2019 року №1253 "Про внесення змін до Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад";

- визнати протиправним та нечинними пункт 1.6 Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад на території Городищенської сільської ради, затвердженого рішенням від 13 серпня 2019 року №1253;

- визнати протиправними та нечинними рішення Городищенської сільської ради від 13 серпня 2019 року №1254 "Про внесення змін до Регламенту Городищенської сільської ради, затвердженого рішенням №3 від 9 листопада 2015 року першої чергової сесії Городищенської сільської ради 7-го скликання".

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що спірними рішеннями та пунктом порядку порушено право позивача на участь у громадських обговореннях з питань добровільного об`єднання територіальних громад на території Городищенської сільської ради та право на доступ до публічної інформації.

Ухвалою суду від 26.11.2019 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі та вирішено розгляд справи проводити за правилами загального позовного провадження, призначено підготовче засідання, встановлено відповідачу строк для подання відзиву.

У встановлений судом строк Городищенською сільською радою подано відзив на позовну заяву. В обґрунтування заперечень зазначено, що, приймаючи спірні рішення, відповідач діяв у межах, на підставі та у спосіб, що передбачені чинним законодавством України.

Ухвалою суду від 21.01.2020 продовжено строк підготовчого провадження у справі на тридцять днів.

Ухвалою суду від 04.02.2020 закрито підготовче провадження, призначено розгляд справи по суті у відкритому судовому засіданні.

У судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримала повністю та пояснила суду, що ОСОБА_1 належить до осіб, місце проживання яких з об`єктивних причин не зареєстроване на території Городищенської сільської ради, але які постійно там проживають. Відтак, є повноправними членами територіальної громади.

Спірне рішення відповідача від 13.08.2019 №1253 та внесені ним зміни до п.1.6 Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад на території Городищенської сільської ради порушують права зазначених осіб, оскільки позбавляють можливості взяти участь у вирішенні питання об`єднання територіальних громад.

Вказала, що внесення вказаних змін до зазначеного порядку здійснено відповідачем цілеспрямовано, з корисливих мотивів, з метою недопущення до голосування з приводу об`єднання громад тих членів громади, думка яких не співпадає з бажанням сільського голови.

Зауважила, що рішення відповідача від 13.08.2019 №1253 та від 13.08.2019 №1254 прийняті в порушення вимог Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", а рішення від 13.08.2019 №1254 - ще й у порушення вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Так, внесеними змінами до Регламенту Городищенської сільської ради відповідачем порушено вимоги щодо обов`язкового оприлюднення публічної інформації на веб-сайті, щодо строку передання оприлюдненого проекту рішення до сільської ради та щодо строку оприлюднення прийнятого сільською радою рішення.

Звернула увагу суду на те, що метою прийняття рішення від 13.08.2019 №1254 є спроба приховати від громади рішення сільської ради, зокрема, про виділення земельних ділянок, виплату премій працівникам сільради тощо.

Вказала, що незаконні дії відповідача порушують законні права та інтереси позивача, зокрема, право на свободу вибору, на вільний доступ до публічної інформації, право на вибір місця проживання, право на добровільне приєднання до громади міста Рівне або об`єднання з нею.

Просила позовні вимоги задовольнити повністю.

Представник відповідача проти позову заперечила з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву, пояснила суду, що позовні вимоги є безпідставними та необґрунтованими.

Вказала, що норми Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" закріплюють за органами місцевого самоврядування право самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими для виконання на відповідній території. Відтак, твердження позивача про порушення сільським головою Конституції та законів України є безпідставним.

Зазначила, що аналіз норм Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання", Закону України "Про місцеві вибори" вказує на нерозривний зв`язок між реєстрацією місця проживання особи, як члена територіальної громади, та його правом на участь у вирішенні основних питань місцевого самоврядування. Відтак, твердження позивача про зворотне є помилковим та необґрунтованим.

Звернула увагу суду на те, що посилання позивача на корисливі мотиви посадових осіб сільської ради не підтверджені жодними доказами. Крім особистих інтересів ініціативної групи є ще й особисті інтереси решти Городищенської сільської ради, а тому справедливим буде вирішення даної категорії справ з урахуванням голосу реальної більшості членів територіальної громади.

Щодо рішення від 13.08.2019 №1254 пояснила, що жодної з норм Закону України "Про доступ до публічної інформації" відповідачем порушено не було. Висновок позивача про прийняття зазначеного рішення з метою приховування інформації про прийняті рішення є абсурдним, не підтвердженим жодними доказами.

Вважає, що спірні рішення не впливають на права, свободи та інтереси позивача. оскільки позивачами у справах, що виникають в процесі добровільного об`єднання територіальних громад можуть бути члени таких громад (з підтвердженням реєстрації місця проживання) та відповідні органи місцевого самоврядування.

Просила у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Заслухавши пояснення учасників справи, повно та всебічно з`ясувавши всі обставини справи в їх сукупності на підставі чинного законодавства, перевіривши їх дослідженими доказами, суд дійшов висновку, що в задоволенні позовних вимог слід відмовити з огляду на наступне.

Відповідно до ч.2 ст.4 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985, ратифікованої Законом України від 15.07.1997 №452/97-ВР, органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

Згідно з ч.3 ст.24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР), органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування передбачено Конституцією України, частиною 1 статті 144 якої визначено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Відповідно до ч.1 ст.59 Закону №280/97-ВР, рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України у рішенні від 16.04.2009 №7-рп/2009 дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.

Таким чином, сільські ради як органи місцевого самоврядування є суб`єктами правотворчості щодо вирішення питань місцевого значення, та реалізують свої повноваження, зокрема, шляхом прийняття рішень (нормативних актів локального характеру), які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

13 серпня 2019 року Городищенською сільською радою прийнято рішення №1253 "Про внесення змін до Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад"(далі - Рішення №1253) (а.с.7).

Зазначене рішення Городищенська сільська рада прийняла відповідно до частини 4 статті 5 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", враховуючи методичні рекомендації практичного посібника "Добровільне об`єднання та приєднання територіальних громад", розробленого Центральним офісом реформ при Мінрегіоні, керуючись ст.34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Рішенням №1253 викладено в новій редакції Порядок проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад на території Городищенської сільської ради (а.а.с.8-12).

Зокрема, п.1.6 зазначеного Порядку викладено наступним чином: "Учасниками громадського обговорення можуть бути члени територіальної громади Городищенської сільської ради, зокрема, повнолітні дієздатні фізичні особи, зареєстровані у селах Городище та Кругле Рівненського району Рівненської області у визначеному законом порядку".

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад регулює Закон України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 05.02.2015 №157-VIII (далі - Закон №157-VIII).

Згідно з ч.4 ст.5 Закону №157-VIII, порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Системний аналіз наведених положень дає підстави для висновку про те, що Городищенська сільська рада, як орган місцевого самоврядування наділена повноваженнями щодо визначення порядку проведення громадського обговорення з питань добровільного об`єднання територіальних громад чи приєднання до об`єднаних територіальних громад.

Відповідно до ч.1 ст.1 Закону №280/97-ВР, територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Стаття 3 Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання" від 11.12.2003 №1382-IV (далі - Закон №1382-IV), визначає місце проживання як житло, розташоване на території адміністративно-територіальної одиниці, в якому особа проживає, а також спеціалізовані соціальні установи, заклади соціального обслуговування та соціального захисту, військові частини.

Реєстрація - внесення інформації до реєстру територіальної громади, документів, до яких вносяться відомості про місце проживання/перебування особи, із зазначенням адреси житла/місця перебування із подальшим внесенням відповідної інформації до Єдиного державного демографічного реєстру в установленому Кабінетом Міністрів України порядку (ст.3 Закону №1382-IV).

Ця ж норма визначає документи, до яких вносяться відомості про місце проживання, якими є: паспорт громадянина України, тимчасове посвідчення громадянина України, посвідка на постійне проживання, посвідка на тимчасове проживання, посвідчення біженця, посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, посвідчення особи, якій надано тимчасовий захист.

Згідно з ч.3 ст.3 Закону України "Про місцеві вибори" від 14.07.2015 №595-VIII (далі - Закон №595-VIII), що діяв на момент прийняття спірного рішення, належність громадянина до відповідної територіальної громади та проживання його на відповідній території визначається його зареєстрованим місцем проживання.

Відповідно до ст.6 Закону №1382-IV, громадянин України, а також іноземець чи особа без громадянства, які постійно або тимчасово проживають в Україні, зобов`язані протягом тридцяти календарних днів після зняття з реєстрації місця проживання та прибуття до нового місця проживання зареєструвати своє місце проживання

Відтак, обов`язок громадян реєструвати своє місце проживання презюмується. При цьому, відомості про зареєстроване місце проживання вносяться до одного з документів, перелік яких визначений ст.3 Закону №1382-IV.

Отже, суд погоджується з твердженням відповідача про те, що існує нерозривний зв`язок між реєстрацією місця проживання особи, як члена територіальної громади та його правом на участь у вирішенні основних питань місцевого самоврядування.

Суд критично оцінює посилання позивача на те, що прийнявши Рішення №1253, відповідач допустив дискримінацію за ознаками місця проживання, оскільки зазначеним рішенням надано право брати участь в громадському обговоренні з питань добровільного об`єднання територіальних громад усім жителям територіальної громади Городищенської сільської ради, що зареєстрували своє місце проживання у встановленому Законом №1382-IV порядку.

Позивач стверджує, що, починаючи з 2015 року, постійно разом зі своїм чоловіком ОСОБА_2 проживає у власному будинку в с.Городище Рівненського району Рівненської області. Проте, місце постійного проживання у законний спосіб не зареєструвала, зв`язок з відповідною територіальною громадою не підтвердила.

Суд зазначає, що ОСОБА_1 , маючи намір брати активну участь у житті територіальної громади Городищенської сільської ради, не позбавлена права (більше того, має обов`язок) зареєструвати своє фактичне місце проживання в с.Городище Рівненського району Рівненської області в порядку, передбаченому Законом №1382-IV. Виконання обов`язку з реєстрації місця проживання надасть позивачу бажане нею право брати участь в громадському обговоренні з питань добровільного об`єднання територіальних громад.

Таким чином, суд дійшов до висновку, що рішення Городищенської сільської ради від 13.08.2019 №1253 "Про внесення змін до Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад" та пункт 1.6 Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад на території Городищенської сільської ради, затвердженого рішенням від 13.08.2019 №1253 прийняті на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені чинним законодавством, жодних прав позивача не порушують, відповідають критеріям, визначеним ч.2 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Жодних доказів того, що рішення Городищенської сільської ради від 13.08.2019 №1253 прийнято з корисливих мотивів позивачем суду не надано, вказаних обставин суду не доведено.

Відтак, підстави для скасування зазначеного рішення у суду відсутні.

13 серпня 2019 року Городищенською сільською радою прийнято також рішення №1254 "Про внесення змін до Регламенту Городищенської сільської ради, затвердженого рішенням №3 від 9 листопада 2015 року першої чергової сесії Городищенської сільської ради 7-го скликання" (далі - Рішення №1254) (а.а.с.13-14).

Зазначене рішення Городищенська сільська рада прийняла, заслухавши інформацію сільського голови Павлюка П.А. про внесення змін до Регламенту Городищенської сільської ради та керуючись ст.26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Законом України "Про доступ до публічної інформації", Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", Інструкцією з діловодства Городищенської сільської ради.

Рішення №1254 внесено наступні зміни до Регламенту Городищенської сільської ради, затвердженого рішенням першої сесії сьомого скликання №3 від 09.11.2015:

а) п.3 ст.2.20 викласти в наступній редакції - "проекти рішень сільської ради оприлюднюються їх розробниками у порядку, визначеному Законом України "Про доступ до публічної інформації" на інформаційних стендах сільської ради, або на веб-сайті сільської ради або в ЗМІ;

б) абзац другий п.1 ст.2.23 викласти в наступній редакції - "розроблені відповідними розпорядниками та оприлюднені ними на інформаційному стенді сільської ради або веб-сайті сільської ради або в ЗМІ і погоджені у встановленому порядку проекти рішень передаються до сільської ради не пізніше ніж за 15 днів до сесії. Відповідальність за зміст проекту рішення несе безпосередній розпорядник (хто готував проект рішення).

Суд зазначає, що вказане рішення стосується прав, свобод та інтересів членів територіальної громади Городищенської сільської ради, до яких позивач, як описано судом вище, не належить.

За приписами ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Згідно з ч.3 ст.9 КАС України, кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано позовну заяву, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.

Таким чином, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто, для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що у зв`язку з прийняттям рішення, дією або бездіяльністю суб`єктом владних повноважень порушуються права позивача.

При цьому, позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень.

Проте, право на звернення до адміністративного суду з позовом не завжди співпадає з правом на судовий захист, яке закріплено у ст.5 КАС України. Саме по собі звернення до адміністративного суду за захистом ще не означає, що суд зобов`язаний надати такий захист. Адже для того, щоб було надано судовий захист суд повинен встановити, що особа дійсно має право, свободу та інтерес, про захист яких вона просить і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-правових відносинах.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Наведені висновки викладено Верховним Судом у постанові від 24.10.2018 у справі №731/216/17 та враховуються судом у силу положень ч.5 ст.242 КАС України.

Та обставина, що ОСОБА_1 не є членом територіальної громади Городищенської сільської ради, свідчить про очевидну відсутність у позивача матеріально-правової заінтересованості, що є самостійною і достатньою підставою для відмови в задоволенні позовних вимог незалежно від правомірності чи неправомірності оспорюваного рішення.

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

За наведеного правового врегулювання та з врахуванням обставин справи, суд дійшов висновків про недоведення позивачем того факту, що спірні рішення та пункт порядку призвели до виникнення правових наслідків, які б свідчили про порушення її прав, свобод чи охоронюваних законом інтересів.

Таким чином, у задоволенні позовних вимог слід відмовити повністю.

У силу вимог ст.139 КАС України, підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись статтями 241-246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В :

У задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) до Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області (вул.Рівненська, буд.81, с.Городище, Рівненський район, Рівненська область, 35341, код ЄДРПОУ 04386456) про визнання протиправними та нечинними рішень відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Апеляційна скарга подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Рівненський окружний адміністративний суд.

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або справу розглянуто в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення складено 10 березня 2020 року.

Суддя Дудар О.М.