Постанова

від 12.03.2020 по справі 440/996/19

ДРУГИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 березня 2020 р.Справа № 440/996/19 Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Кононенко З.О.,

Суддів: Калиновського В.А. , Сіренко О.І. ,

за участю секретаря судового засідання Цибуковської А.П.

представника позивача Новицького В.В.

представника третьої особи Чистякової Л.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційними скаргами Кабінету Міністрів України, Полтавської обласної ради на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 27.09.2019 року, головуючий суддя І інстанції: О.В. Гіглава, вул. Пушкарівська, 9/26, м. Полтава, 36039, повний текст складено 07.10.19 року по справі № 440/996/19

за позовом Филенківської сільської ради Чутівського району Полтавської області

до Полтавської обласної ради треті особи Кабінет Міністрів України , Полтавська обласна державна адміністрація , Департамент економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій , Чутівська районна державна адміністрація

про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

20 березня 2019 року позивач, Филенківська сільська рада Чутівського району Полтавської області, звернулася до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Полтавської обласної ради, треті особи Кабінет Міністрів України, Полтавська обласна державна адміністрація, Департамент економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій, Чутівська районна державна адміністрація, в якій уточнивши позовні вимоги просила суд визнати протиправним та скасувати рішення Пленарного засідання двадцять третьої сесії Полтавської обласної ради сьомого скликання від 21.12.2018 за №995 "Про схвалення Перспективного плану формування території громад Полтавської області (в новій редакції)" в частині віднесення Филенківської сільської ради Чутівського району Полтавської області до Скороходівської об`єднаної територіальної громади Чутівського району Полтавської області.

В обгрунтування позовних вимог, позивач зазначав, що оскаржуване рішення прийняте з порушенням Конституції України, положень Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" та Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 №214, без врахування інтересів жителів територіальної громади Филенківської сільської ради та без проведення консультацій, які передбачені Методикою щодо можливості органів місцевого самоврядування вирішувати суспільні питання, які належать до їх компетенції для задоволення потреб населення в розширених межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць, тобто без врахування інтересів жителів даної територіальної громади. Це є порушенням чинного законодавства та свідчить про формування спроможних громад лише на розсуд відповідача.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 27.09.2019 року позов Филенківської сільської ради Чутівського району Полтавської області до Полтавської обласної ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору - Кабінет Міністрів України, Полтавська обласна державна адміністрація, Департамент економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій, Чутівська районна державна адміністрація про визнання протиправним та скасування рішення задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення Пленарного засідання двадцять третьої сесії Полтавської обласної ради сьомого скликання від 21 грудня 2018 року №995 "Про Перспективний план формування територій громад Полтавської області (в новій редакції)" в частині віднесення Филенківської сільської ради Чутівського району Полтавської області до Скороходівської об`єднаної територіальної громади Чутівського району Полтавської області.

Відповідач, Полтавська обласна рада, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги відповідач посилається на порушення судом першої інстанції при прийнятті рішення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного, на його думку, вирішення спору судом першої інстанції.

Так, відповідач в апеляційній скарзі зазначає, що 23.11ю2018 року з метою проведення публічного громадського обговорення на сайті Полтавської обласної державної адміністрації було розміщено проект рішення Про Перспективний план формування території громад Полтавської області (в новій редакції) . Тобто, перед затвердженням перспективного плану позивач мав можливість прийняти участь у обговоренні проекту Перспективного плану формування території громад Полтавської області, що свідчить про належну підготовку з питання його схвалення.

Відповідач зазначає, що приймаючи рішення від 21.12.2018 р. №995 Про Перспективний план формування території громад Полтавської області (в новій редакції) Полтавська обласна рада діяла виключно в межах повноважень визначених Законом України Про добровільне об`єднання територіальних громад та Методики.

Відповідач звертає увагу, що Перспективний план формування територій громад Полтавської області це надання можливості територіальним громадам Полтавської області скористатися спрощеною процедурою приєднання до уже сформованих об`єднаних територіальних громад, і він не є документом обов`язковим до виконання та жодним чином не впливає на права позивача та не обмежує його у праві добровільно приєднатися до певної ОТГ або добровільно об`єднатися з будь-якою територіальною громадою.

На думку відповідача, судовому захисту підлягає лише порушене право особи. До адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється. Водночас, відповідно до зазначених норм право особи на звернення до адміністративного суду обумовлено суб`єктивним уявленням особи про те, що її право чи законний інтерес потребує захисту, однак обов`язковою умовою здійснення такого захисту судом є наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.

При цьому, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.

Якщо ж таке право порушеним не є, то, відповідно, воно не може бути захищеним (поновленим) судом, а тому відсутність порушеного права є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову.

Отже, рішення суб`єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо такі рішення прийняті суб`єктом владних повноважень поза межами визначеної законом компетенції, або ж оспорюванні рішення є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб`єктивні права та обов`язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов`язку.

Таким чином, на думку відповідача, рішення про затвердження перспективного плану не порушує прав та законних інтересів позивача у спірних правовідносинах, оскільки не породжує, не змінює та не припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин для територіальної громади, а тому відсутні підстави для задоволення позовних вимог.

Третя особа, Кабінет Міністрів України, також не погодившись з рішенням суду першої інстанції подала власну апеляційну скаргу.

Так, в апеляційній скарзі, представник Кабінету Міністрів України, зазначив, що на його думку, судом першої інстанції необгрунтовано розширено предмет доказування по адміністративній справі; що не відповідає змісту спірних правовідносин, предмету та підставам позову, а саме у цій справі не повинні були з`ясовуватися питання щодо ініціації об`єднання громад, формування спільних робочих груп, розгляд цього питання на громадських слуханнях, робочих групах, пленарних засіданнях сільських рад, оскільки позовні вимоги стосувалися лише визнання протиправним та нечинним рішення Полтавської обласної ради від 21.12.2018 за №995 "Про Перспективний план формування території громад Полтавської області (в новій редакції4)" в частині віднесення Филенівської сільської ради Чутівського району Полтавської області до Скороходівської об`єднаної територіальної громади Чутівського району Полтавської області.

Тоді як суд першої інстанції помилково це розмежував відносини щодо розроблення, прийняття та затвердження перспективного плану формування територій громад та відносини щодо процедури об`єднання територіальних громад.

Так, представник Кабінету Міністрів України зазнаяає, що суд першої інстанції необгрунтовано посилався на статтю 6 Закону України Про добровільне об`єднання територіальних громад» , якою визначено порядок підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад

Відповідно до приписів даної норми, сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Натомість, як встановлено судом, у дійсності була створена регіональна робоча група з підготовки проекту Перспективного плану формування територій громад Полтавської області, до складу якої ввійшли перший заступник голови облдержадміністрації, директор Департаменту економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій Полтавської ОДА, консультант Полтавського регіонального відділення Асоціації міст України.

Вказані у рішенні суду першої інстанції норми права регулюють саме порядок об`єднання територіальних громад, а не порядок прийняття перспективного плану.

Згідно з ст.11 Закону України Про добровільне об`єднання територіальних громад» , перспективний план формування територій Громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України №994-р від 23.09.2015 затверджено перспективний план формування територій громад Полтавської області.

Разом з тим як вбачається із позовної заяви, Полтавською обласною радою на пленарному засіданні 23 сесії 7 скликання 21.12.2018 прийнято рішення №995 Про перспективний план формування території громад Полтавської області (у новій редакції).

Водночас, на виконання ст.11 Закону України Про добровільне об`єднання територіальних громад» , розпорядженням Кабінету Міністрів України від 19.06.2019 №476-р внесено зміни до перспективного плану формування територій громад Полтавської області, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 вересня 2015.

Таким чином, представник третьої особи вважає, що рішення суду першої інстанції є необгрунтованим та безпідставним.

Позивачем надано до Другого апеляційного адміністративного суду відзив на апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України, в якому серед іншого зазначено, що третьою особою без належного обґрунтування подано апеляційну скаргу в якій не зазначено жодного порушення норм матеріального і процесуального права, а лише знову викладено норми законодавства, підстави імовірності та припускання щодо звернення до суду позивача.

Позивач зазначає, що пропозиція щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням, відповідних населених пунктів; визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування.

Відповідно до пунктів 11,12 Постанови 214, щодо врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями. За результатами консультацій оформляється протокол, який відсутній.

Тобто, консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів. За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади. Якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

Стаття 5,15 Закону України Про доступ до публічної інформації передбачає, що доступ до інформації забезпечується, зокрема, шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет. Розпорядники інформації зобов`язані, зокрема, оприлюднювати проекти рішень, що підлягають обговоренню, Інформація підлягає обов`язковому оприлюдненню невідкладно, але це пізніше п`яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації.

Отже, позивач звертає увагу, що виходячи зі змісту наведених норм, судовому захисту підлягає порушене право особи. До адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється.

Позивач зазначає, що прийняте Розпорядження третьою особою КМУ від 23.09.2015 року за №994- р (в редакції розпорядження КМУ від 19.04.2017 року №266-р), яким затверджено Перспективний план формування територій громад Полтавської області є чинним станом на час подання позову до суду першої інстанції. Перспективним планом, затвердженим Розпорядженням КМУ №994-р, спроможною визнано Чутівську територіальну громаду Полтавської області до складу якої входить: Чутівська, Войнівська, Зеленківська, Новокочубеївська, Петрівська сільські ради.

Дане розпорядження КМУ №994-р в чинній редакції відповідає намірам та волевиявленню жителів територіальної громади позивача, Филенківської сільської ради, в даному випадку Скороходівська ОТГ в чинному Розпорядженні КМУ №994-р є вже сформованою, Порівняльні показники, як соціальні так і економічні, що наведені в Паспортах спроможних територіальних громад Полтавської області свідчать на користь створення саме Чутівської об`єднаної територіальної громади (надалі - Чутівська ОТГ).

Всі суб`єкти перелічені частиною першою статті 5 Закону №157, добровільно висловили бажання скористатись своїм правом об`єднання з Чутівського селищною радою, яка визначена спроможною (перспективною), а створена Скороходівська ОТГ є вже сформованою.

Важливим, на думку позивача є те, що за змістом наявних у справі протоколів загальних зборів громади Филенківської сільської ради від 02.06.2015 року та від 01.02.2019 року вбачається волевиявлення жителів територіальної громади Филенківської сільської ради спочатку створити Филенківську об`єднану територіальну громаду з приєднанням Скибівської сільської ради з адміністративним центром в смт. Чутове, а в подальшому, об`єднатися з Чутівською об`єднаною громадою.

Недотримання учасниками спірних правовідносин основного принципу щодо добровільного приєднання до ОТГ на самому початку його формування нівелює усю подальшу правову надбудову у вигляді рішень, якими оформлюється статус даної ОТГ.

Питання об`єднання або роз`єднання територіальних громад, виходячи з визначеного положеннями частини першої статті 140 Конституції України поняття "територіальна громада", має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад, яке здійснюється згідно з законом.

Отже, на законодавчому рівні встановлена можливість суміжної сільської територіальної громади приєднатися до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною, за умови належності цієї сільської територіальної громади до ОТГ відповідно до перспективного плану формування територій громад області.

В судовому засіданні апеляційної інстанції представник третьої особи, підтримав власну апеляційну скаргу, просив задовольнити її, посилаючись на доводи та обґрунтування, викладені в апеляційній скарзі.

Представник позивача, посилаючись на законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції, просив залишити без задоволення апеляційні скарги, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Представник відповідача, не з`явився, про дату, час та місце апеляційного розгляду справи повідомлений належним чином.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши доводи апеляційних скарг, рішення суду першої інстанції, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційні скарги підлягають задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції, що 21.12.2018 на Пленарному засіданні двадцять третьої сесії Полтавської обласної ради сьомого скликання прийнято рішення №995 "Про схвалення Перспективного плану формування території громад Полтавської області (в новій редакції)" (том 1 а.с. 14).

Згідно з Перспективним планом формування територій громад Полтавської області, схваленим вказаним рішенням, до списку територіальних громад, що увійдуть до складу спроможної територіальної громади Скороходівської, внесено Филенківську сільську раду, яку складають с. Филенкове, с. Березове, с. Козаче, с. Никонорівка, с. Степове (том 1 а.с. 15-18).

Разом з тим, за змістом протоколу загальних зборів громадян Филенківської сільської ради від 01.02.2019 жителі вказаної сільської ради не бажають об`єднуватися зі Скороходівською ОТГ, а бажають об`єднатися з Чутівською сільською радою з центром в смт. Чутове (том 1 а.с. 32).

Як наслідок, Филенківська сільська рада не погодилися з рішенням Пленарного засідання двадцять третьої сесії Полтавської обласної ради сьомого скликання від 21.12.2018 за №995 "Про схвалення Перспективного плану формування території громад Полтавської області (в новій редакції)" в частині віднесення Филенківської сільської ради до Скороходівської ОТГ та звернулася до суду за даним позовом про визнання протиправним та скасування вказаного рішення у зазначеній частині.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що схвалений оскаржуваним рішенням Перспективний план формування територій громад Полтавської області (в новій редакції) жодним чином не впливає на права позивача та не обмежує його у праві добровільного приєднання до певної ОТГ.

Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції про задоволення позову з наступних підстав.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини 2 статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до статті 11 Закону України Про добровільне об`єднання територіальних громад , перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області схвалюється відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації та затверджується Кабінетом Міністрів України.

У відповідності до пункту 5 Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 року № 214, рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація розробляє проект перспективного плану відповідно до цієї Методики із залученням у разі потреби представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Пунктом 14 Методики визначено, що проект перспективного плану схвалюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою та вноситься в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України разом з паспортами спроможних територіальних громад для його затвердження.

Згідно з пунктами 10, 11 Методики, з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану може утворюватися робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.

З метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.

Відповідно до частини 3 статті 5 Закону України Про добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Частиною 1 статті 6 Закону України Про добровільне об`єднання територіальних громад зазначено, що сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Пунктом 4 Методики передбачено, що формування спроможних територіальних громад здійснюється шляхом: розроблення Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією проекту перспективного плану; схвалення проекту перспективного плану Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою; затвердження Кабінетом Міністрів України перспективних планів; добровільного об`єднання територіальних громад; формування органів місцевого самоврядування спроможних територіальних громад.

Аналізуючи наведені нормативно правові акти, колегія суддів дійшла висновку, що об`єднання громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об`єднання.

З матеріалів справи вбачається, що 21.12.2018 на Пленарному засіданні двадцять третьої сесії Полтавської обласної ради сьомого скликання прийнято рішення №995 "Про схвалення Перспективного плану формування території громад Полтавської області (в новій редакції)".

Згідно з Перспективним планом формування територій громад Полтавської області, схваленим вказаним рішенням, до списку територіальних громад, що увійдуть до складу спроможної територіальної громади Скороходівської, внесено Филенківську сільську раду, яку складають с. Филенкове, с. Березове, с. Козаче, с. Никонорівка, с. Степове.

Разом з тим, за змістом протоколу загальних зборів громадян Филенківської сільської ради від 01.02.2019 жителі вказаної сільської ради не бажають об`єднуватися зі Скороходівською ОТГ, а бажають об`єднатися з Чутівською сільською радою з центром в смт. Чутове.

Колегія суддів не погоджується з доводами позивача у відзиві на апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України, що відповідачем всупереч положенням пунктів 11, 12 Методики не було проведено додаткових консультацій з громадою с. Филенкове та, відповідно, не було внесено змін до Перспективного плану перед прийняття оскаржуваного рішення, оскільки з урахуванням наведених норм були відсутні підстави для вчинення відповідних дій.

Разом із тим, Законом України Про добровільне об`єднання територіальних громад не передбачено обов`язку територіальних громад об`єднуватися відповідно до затвердженого перспективного плану.

Так, Закон України Про добровільне об`єднання територіальних громад визначає принципи та певні умови добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади.

Дійсно, ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад можуть бути відповідні голови рад, не менш як третина депутатів від загального складу рад, члени територіальної громади.

Відповідний голова у визначений термін забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади та її громадське обговорення, подає її до відповідної ради для прийняття рішення про надання згоди на приєднання, створення робочої групи по добровільному приєднанню. Порядок проведення громадського обговорення визначається відповідною радою.

Після прийняття такого рішення відповідний голова надсилає пропозицію голові об`єднаної територіальної громади, до якої мають намір приєднатися. Надалі схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади у п`ятиденний строк подаються обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України (стаття 5 Закон України Про добровільне об`єднання територіальних громад )

Далі обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади готує відповідний висновок, що затверджується розпорядженням голови обласної державної адміністрації. ( частина четверта статті 7 Закон України Про добровільне об`єднання територіальних громад

У разі відповідності проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради на наступній сесії приймають рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади. (частина п`ята статті 7 Закон України Про добровільне об`єднання територіальних громад )

Слід зазначити, що дотримання послідовності всіх етапів є обов`язковою передумовою для добровільного об`єднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням Конституції України, у зв`язку з чим може бути визнано об`єднану територіальну громаду спроможною, Кабінетом Міністрів України у відповідності до частини 4 статті 9 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад".

Таким чином, Законом України Про добровільне об`єднання територіальних громад не передбачено обов`язку територіальних громад об`єднуватися відповідно до затвердженого перспективного плану, який, в свою чергу, не має статусу остаточного, не містить обов`язкових приписів та вказівок, відтак носить рекомендаційний характер.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що прийняте Полтавською обласною радою рішення про затвердження перспективного плану не порушує прав та законних інтересів позивачів у спірних правовідносинах, оскільки не породжує, не змінює та не припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин для територіальної громади Филенківської сільської ради Чутівського району Полтавської області.

Відповідно до частини 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.

Відповідно до частини 1 статті 5 КАС України, у чинній редакції, яка передбачає, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Виходячи зі змісту наведених норм, судовому захисту підлягає лише порушене право особи. До адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється. Водночас, відповідно до зазначених норм право особи на звернення до адміністративного суду обумовлено суб`єктивним уявленням особи про те, що її право чи законний інтерес потребує захисту, однак обов`язковою умовою здійснення такого захисту судом є наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.

При цьому, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.

Якщо ж таке право порушеним не є, то, відповідно, воно не може бути захищеним (поновленим) судом, а тому відсутність порушеного права є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову.

Таким чином, колегія суддів погоджується з доводами апеляційних скарг Полтавської обласної ради та Кабінету Міністрів України та вважає, що рішення суб`єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо такі рішення прийняті суб`єктом владних повноважень поза межами визначеної законом компетенції, або ж оспорюванні рішення є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб`єктивні права та обов`язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов`язку.

Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 18 жовтня 2019 року у справі №813/38/16 та в постанові від 27.02.2020 по справі № 440/569/19.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що прийняте Полтавською обласною радою рішення про затвердження перспективного плану не порушує прав та законних інтересів позивача у спірних правовідносинах, оскільки не породжує, не змінює та не припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин для територіальної громади Филенківської сільської ради Чутівського району Полтавської області, а тому відсутні підстави для задоволення позовних вимог.

Колегія суддів звертає увагу на те, що ч.1 ст.10 Конвенції про захист прав і основоположних свобод людини кожному гарантовано право на свободу вираження поглядів та одержання інформації.

Зокрема, у рішенні Європейського Суду у справі "Леандер проти Швеції" від 26 березня 1987 року, серія А, № 116, § 74) зазначено, що свобода отримувати інформацію, про яку йдеться в пункті 2 статті 10 Конвенції, стосується передусім доступу до загальних джерел інформації і її основним призначенням є заборонити державі встановлювати будь-якій особі обмеження одержувати інформацію, яку інші особи бажають або можуть бажати повідомити цій особі.

Колегія суддів також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів апелянта), сформовану у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (RuizTorijav. Spain) № 303-A, пункт 29).

Також згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а ст.17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Отже, аналізуючи наведені нормативно - правові акти, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції задовольняючи позовні вимоги, зробив передчасні висновки.

Відповідно до ч.1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

У відповідності до ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Таким чином, з огляду на викладене вище, колегія суддів приходить до висновку, що рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 27.09.2019 року по справі № 440/996/19, прийнято з помилковим застосуванням норм матеріального права та підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 Кодексу адміністративного судочинства України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення

Відповідно до п. 4 ч. 1, ч. 2 ст. 317 КАС України, підстави для скасування судового рішення повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення, якщо це порушення призвело до неправильного вирішення справи.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги Кабінету Міністрів України, Полтавської обласної ради задовольнити.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 27.09.2019 року по справі № 440/996/19 скасувати.

Прийняти постанову, якою в задоволенні адміністративного позову Филенківської сільської ради Чутівського району Полтавської області до Полтавської обласної ради, треті особи Кабінет Міністрів України, Полтавська обласна державна адміністрація, Департамент економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій, Чутівська районна державна адміністрація про визнання протиправним та скасування рішення - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя (підпис)З.О. Кононенко Судді (підпис) (підпис) В.А. Калиновський О.І. Сіренко Повний текст постанови складено 18.03.2020 року