Постанова

від 18.03.2020 по справі 826/14169/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

18 березня 2020 року

Київ

справа №826/14169/17

адміністративне провадження №К/9901/52144/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Північного офісу Державної аудиторської служби на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 лютого 2018 року (суддя: Скочок Т.О) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року (судді: Твердохліб В.А., Костюк Л.О., Троян Н.А.) у справі № 826/14169/17 за адміністративним позовом Комунального закладу Київської обласної ради Київський обласний центр крові до Північного офісу Державної аудиторської служби про визнання протиправними дій та скасування вимоги,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування

Комунальний заклад Київської обласної ради Київський обласний центр крові (далі позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Північного офісу Державної аудиторської служби (далі відповідач), в якому, просив визнати протиправними дії щодо проведення позапланової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального закладу Київської обласної ради Київський обласний центр крові , оформленої актом від 25 травня 2017 року № 05-30/452; визнати протиправною та скасувати вимогу Північного офісу Державної аудиторської служби від 07 червня 2017 року №26-05-14-14/5667 Про усунення порушень .

Позовні вимоги мотивує тим, що у північного офісу Державної аудиторської служби були відсутні підстави для проведення перевірки Комунального закладу Київської обласної ради Київський обласний центр крові , оскільки, за твердженнями позивача, позапланові документальні перевірки, призначені слідчими суддями за клопотанням прокурорів або слідчих за погодженням з прокурором, є незаконними. Позивач зазначає, що у Кримінальному процесуальному кодексі України відсутні прямі норми щодо повноважень прокурорів та слідчих самостійно або через судові органи призначати проведення документальних позапланових перевірок або ревізій суб`єкта господарювання, з урахуванням того, що Кримінальним процесуальним кодексом України не регламентовано порядок призначення слідчими суддями у межах кримінального провадження відповідних перевірок та порядку їх проведення.

Щодо суті виявлених за результатами ревізії порушень наголошено на тому, що останні, згідно з позицією Державної аудиторської служби України, викладеною у листі від 28.08.2017 №24-14/262 Про розгляд скарги , не підтверджені документально у повній мірі, а відповідачем допущені порушення під час проведення ревізії.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 лютого 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправною та скасовано вимогу Північного офісу Державної аудиторської служби від 07 червня 2017 року №26-05-14-14/5667 Про усунення порушень . У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Вирішуючи спір суд першої інстанції, з яким погодився Київський апеляційний адміністративний суд дійшли висновку про протиправність оскаржуваної вимоги Північного офісу Державної аудиторської служби від 07 червня 2017 року №26-05-14-14/5667 Про усунення порушень посилаючись на лист Державної аудиторської служби України від 28.08.2017 №24-14/262, яким підтверджено факт недостовірності висновків ревізії, покладених в основу вимоги від 07 червня 2017 року №26-05-14-14/5667 Про усунення порушень .

Відмовляючи у задоволенні позову в частині позовних вимог про визнання протиправними дії щодо проведення позапланової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального закладу Київської обласної ради Київський обласний центр крові , оформленої актом від 25 травня 2017 року № 05-30/452 суд першої інстанції, з яким погодився Київський апеляційний адміністративний суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог в цій частині, оскільки перевірка проведена саме на виконання ухвали слідчого судді, що відповідає положенням Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні та Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (далі - Порядок №550) в якості підстави для проведення позапланової ревізії Державною аудиторською службою та її міжрегіональними територіальними органами.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Північний офіс Державної аудиторської служби у касаційній скарзі вказує на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 лютого 2018 року (суддя: Скочок Т.О) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року і ухвалити нову про відмову у задоволенні позову.

В обґрунтування вимог касаційної скарги вказує, зокрема, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі, то про їх наявність зазначено в оскаржуваній вимозі. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Позовні вимоги про протиправність дій щодо проведення позапланової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального закладу Київської обласної ради Київський обласний центр крові не є предметом касаційного перегляду.

Позиція інших учасників справи

У відзиві на касаційну скаргу відповідач вказує на правомірність прийняття рішень судами попередніх інстанції та відсутність підстав для їх скасування.

Рух касаційної скарги

За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Хохуляк В.В. (судді) Пасічник С.С., Юрченко В.П.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 червня 2018 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Північного офісу Державної аудиторської служби на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 лютого 2018 року (суддя: Скочок Т.О) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року (судді: Твердохліб В.А., Костюк Л.О., Троян Н.А.) у справі № 826/14169/17 за адміністративним позовом Комунального закладу Київської обласної ради Київський обласний центр крові до Північного офісу Державної аудиторської служби про визнання протиправними дій та скасування вимоги.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 16 січня 2020 року № 826/14169/17 призначено повторний автоматизований розподіл.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено наступний склад суду: судді - доповідача Загороднюка А. Г., суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 17 березня 2020 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Відповідно до ухвали Печерського районного суду міста Києва від 19 квітня 2017 року у справі №757/22256/17-к та на підставі направлення Північного офісу Державної аудиторської служби від 20 квітня 2017 року № 694, відповідачем проведено позапланову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального закладу Київської обласної ради Київський обласний центр крові за період з 01 січня 2014 року по 31 грудня 2016 року, за результатами якої складно акт від 25 травня 2017 року №05-30/452.

На підставі викладених у вказаному акті висновків, Північним офісом Державної аудиторської служби направлено на адресу Комунального закладу Київської обласної ради Київський обласний центр крові вимогу Про усунення порушень від 07 червня 2017 року № 26-05-14-14/5667

Не погодившись із зазначеною вимогою, а також відсутністю підстав для проведення позапланової перевірки, Комунальний заклад Київської обласної ради Київський обласний центр крові звернувся до адміністративного суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.

Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Частиною першою статті 2 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Пункт 7 статті 10 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні закріплює право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) (далі - Порядок).

Відповідно до пункту 2 цього Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно з пунктами 45, 46 Порядку у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Відповідно до пункту 50 Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Пунктом 2 розділу 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Таке правозастосування узгоджується з висновками Верховного Суду України, викладеними у постановах: від 15 квітня 2014 року у справі у справі №21-40а14; від 21 квітня 2015 року у справі у справі №21-96а15.

Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 у справі № 820/3534/16, постановах Верховного Суду від 23 грудня 2019 року у справі № 815/4341/14, від 14 лютого 2020 року у справі № 825/3661/15-а і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від висловлених у них висновків.

У справі, що розглядається, заявлено вимогу про визнання протиправною та скасування вимоги Північного офісу Державної аудиторської служби від 07 червня 2017 року №26-05-14-14/5667 Про усунення порушень .

Тобто, відповідачем у цій вимозі вказано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку.

У той же час, враховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, заявлена Комунальним закладом Київської обласної ради Київський обласний центр крові позовна вимога є передчасною.

Таким чином, підстави для задоволення позовних вимог в цій часині відсутні.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

На наведені обставини суди попередніх інстанцій уваги не звернули, у зв`язку з чим дійшли помилкового висновку про задоволення позовних вимог.

Таким чином, доводи касаційної скарги спростовують висновки судів попередніх інстанцій та приймаються Судом в якості належних.

Стаття 351 КАС України визначає підстави для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Отже, зважаючи на приписи статті 351 КАС України, касаційну скаргу Північного офісу Державної аудиторської служби необхідно задовольнити, скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 лютого 2018 року (суддя: Скочок Т.О) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року в частині визнання протиправною та скасування вимоги Північного офісу Державної аудиторської служби від 07 червня 2017 року №26-05-14-14/5667 Про усунення порушень і прийняти нову постанову в цій частині про відмову у задоволенні позову. В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 лютого 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року залишити без змін.

Судові витрати

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Північного офісу Державної аудиторської служби задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 лютого 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року частині визнання протиправною та скасування вимоги Північного офісу Державної аудиторської служби від 07 червня 2017 року №26-05-14-14/5667 Про усунення порушень скасувати.

У скасованій частині ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити.

В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 лютого 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк

судді Л.О.Єресько

В.М. Соколов