Рішення

від 25.03.2020 по справі 400/4316/19

МИКОЛАЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

МИКОЛАЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

25 березня 2020 р. № 400/4316/19 м. Миколаїв

Миколаївський окружний адміністративний суд у складі судді Птичкіної В. В., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу

за позовом:Миколаївського міжрайонного управління водного господарства, вул. Веселинівська, 51-а, м. Миколаїв, 54036

до відповідачів:Південного офісу Держаудитслужби, вул. Канатна, 83, м. Одеса, Одеська область, 65107 Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області, вул. Спаська, 42-а, м. Миколаїв, 54001

про:визнання протиправною та скасування вимоги в частині, що міститься в листі від 04.11.2019 № 15-14-07-14/3549-2019,

ВСТАНОВИВ:

Миколаївське міжрайонне управління водного господарства (надалі - ММУВГ або позивач) звернулось до суду з адміністративним позовом, що містив вимоги:

визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області, що міститься у листі № 15-14-07-14/3549-2019 від 04.11.2019, в частині зобов`язання позивача забезпечити стягнення з суб`єктів господарювання - отримувачів послуг з подачі води на зрошення сум недоотриманих доходів спеціальним фондом Миколаївського МУВГ на суму неврахованої електроенергії .

Відповідачами ММУВГ визначило Південний офіс Держаудитслужби (надалі - Офіс або відповідач 1) та Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області (надалі - Управління або відповідач 2).

В обґрунтування вимог позивач, зокрема, зазначив, що висновки посадових осіб Управління про порушення позивачем вимог пунктів 3.3, 3.6, 3.12 затвердженого спільним наказом Міністерства екології та природних ресурсів України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України та Міністерства фінансів України від 25.12.2013 № 544/1561/1130 Порядку визначення вартості та надання платних послуг бюджетними установами, що належать до сфери управління Державного агентства водних ресурсів України (надалі - Порядок) є безпідставними. За твердженнями ММУВГ, його витрати (у тому числі вартість електроенергії для роботи головних насосних станцій - ГНС) на надання (виконання) платних послуг з подачі води на зрошення були покриті бюджетним фінансуванням, тому не підлягали врахуванню при визначенні вартості зазначених послуг. Також позивач вказав на хибність тверджень посадових осіб Управління про те, що дії ММУВГ призвели до недоотримання доходів спеціальним фондом на суму неврахованої електроенергії, оскільки при визначенні суми недоотриманих доходів відповідач використав планові (прогнозні) показники кількості електроенергії, а не кількість фактично спожитої позивачем. Крім того, позивач зауважив, що у вимозі не вказано жодного визначеного законодавством способу усунення виявлених порушень, а на позивача покладений обов`язок вчинити дії, який не має реального законодавчого механізму виконання.

У відзиві (т. спр. 2, арк. 1-11) Офіс просив відмовити у задоволенні позову. Так, відповідач 1 вказав, що пред`явлення вимоги щодо усунення виявлених під час планової ревізії фінансово-господарської діяльності ММУВГ порушень законодавства є законним повноваженням Управління. Посадові особи позивача не передбачили у договірній ціні послуг з подачі води певним водоспоживачам вартості фактично понесених витрат на оплату електроенергії, використаної для подачі води, що призвело до недоотримання (втрати) доходів спеціального фонду ММУВГ на загальну суму 3 027,25 тис. грн. Також у відзиві Офіс зазначив, що позивач не довів факту порушення оскаржуваною вимогою своїх прав, а також зауважив, що вимога спрямована на коригування роботи підконтрольної установи та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, в зв`язку з чим не підлягає скасуванню.

Управління правом подати відзив не скористалось.

ММУВГ подало відповідь на відзив (т. спр. 2, арк. 232-235), Офіс - відповідь на відзив (т. спр. 2, арк. 248-252).

В судовому засіданні представник позивача вимоги адміністративного позову підтримав, представник Офісу просила відмовити у його задоволенні.

Як встановлено судом, з 01.07.2019 по 23.09.2019 посадові особи Управління провели планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності ММУВГ за період з 01.01.2016 по 30.06.2019, результати якої оформили актом від 30.09.2019 № 15-14-11/33 (надалі - Акт, т. спр. 1, арк. 14-40).

На стор. 50-65 Акта, зокрема, вказано, що … для надання послуг по подачі води на полив сільськогосподарських культур використовується електрична енергія для забезпечення роботи відповідних насосів, що підтверджується індивідуальними питомими нормами витрат електроенергії на перекачування води насосними станціями Миколаївського МУВГ … проте ревізією встановлено окремі випадки неврахування вартості електроенергії у калькуляціях планово-розрахункової вартості послуг по подачі води на полив сільськогосподарських культур по окремим насосним станціям … враховуючи вартість електроенергії на подачу прогнозних обсягів води по відповідній головній насосній станції (згідно вищевказаного Плану споживання електроенергії на подачу води по Миколаївському МУВГ по спецрахунку на 2016 рік), у калькуляціях планово-розрахункової вартості послуг по подачі води на полив сільськогосподарських культур по головним насосним станціями не враховано вартість електроенергії, а саме: … по ГНС Ковалівка вартість електроенергії на водопостачання 870,0 тис. м 3 води становить 239,365 тис. грн., або 27 коп. за 1 м 3 … вказане призвело до реалізації Миколаївським МУВГ за заниженою вартістю послуг, які надаються на платній основі, та недоотримання (втрати) доходів спеціального фонду бюджетної установи в 2016 році на загальну суму 769 735,48 грн., а саме: МПП Армань спожито 9,263 тис. м 3 , у вартості надання послуг якої не враховано 29 коп./1м 3 вартості електроенергії, що призвело до заниження вартості послуг на суму 2 686,27 грн. … .

Посадові особи Управління дійшли висновку, що позивач допустив аналогічні порушення (реалізував платні послуги за заниженою вартістю) у 2017, 2018 та у І півріччі 2019 року, в результаті чого до спеціального фонду бюджетної установи (позивача) не надійшли доходи у загальній сумі 3 027 250,30 грн. (т. спр. 2, арк. 88-91).

Виходячи з тексту Акта (стор. 51-53), відповідач 2 розрахував вказану суму (приклад - 2016 рік) таким чином: … загальна вартість електроенергії, необхідної для подачі 5 500 тис. м 3 води водокористувачам становить 2 261, 235 тис. грн, у тому числі по головним насосним станціям - 949, 808 тис. грн та по насосним станціям підкачки - 1 311,457 тис. гривень … однак, фактично у калькуляціях по головним насосним станціям (ГНС Ковалівка , ГНС Новоодеська , ГНС Кандибінська та ГНС Нечаянська вартість електроенергії необхідної для подачі 3 240 тис. м 3 води водокористувачам на загальну суму 949,808 тис. грн - не врахована. Відповідно до калькуляцій по вказаним головним насосним станціям, водокористувачі у платі за подачу води на зрошення відшкодовують Миколаївському МУВГ вартість прямих витрат на оплату праці, прямих матеріальних витрат, інших прямих матеріальних витрат, загальновиробничих витрат та витрат на оновлення та модернізацію основних засобів в сумі 0,46 грн за 1 куб. м води, відшкодування вартості використаної електроенергії у вказаних калькуляціях не передбачена … враховуючи вартість електроенергії на подачу прогнозних обсягів води по відповідній головній насосній станції (згідно вищевказаного Плану споживання електроенергії на подачу води по Миколаївському МУВГ по спецрахунку на 2016 рік), у калькуляціях планово-розрахункової вартості послуг по подачі води на полив сільськогосподарських культур по головним насосним станціям не враховано вартість електроенергії, а саме: по ГНС Ковалівка вартість електроенергії на водопостачання 870,0 тис. м 3 води становить 239,365 тис. грн або 27 коп. за 1 м 3 ; по ГНС Новоодеська вартість електроенергії на водопостачання 300,0 тис. м 3 води становить 104,292 тис. грн або 34 коп. з а 1 м 3 ; по ГНС Кандибінська вартість електроенергії на водопостачання 70,0 тис. м 3 води становить 22,789 тис. грн або 32 коп. за 1 м 3 ; по ГНС Нечаянська вартість електроенергії на водопостачання 2 000,0 тис. м 3 води становить 583,362 тис. грн або 29 коп. за 1 м 3 … вказане призвело до реалізації Миколаївським МУВГ за заниженою вартістю послуг, які надаються на платній основі, та недоотримання (втрати) доходів спеціального фонду бюджетної установи в 2016 році на загальну суму 769 735,48 грн … .

Суму 769 735,48 грн. відповідач 2 визначив шляхом множення 0,27 грн. (0,29 грн., 0,32 грн., 0,34 грн., залежно від того, з використанням якої ГНС подавалась вода споживачам) на фактичний обсяг спожитої води.

Отже, відповідач 2, при обчисленні суми недоотриманих позивачем доходів (втрат) використав прогнозні показники обсягу води, прогнозні показники обсягу та вартості електроенергії, на підставі цих даних визначив, на які суми позивач занизив калькуляції 1 м 3 води, та помножив ці суми на фактичні обсяги води.

На стор. 65 Акта (т. спр. 1, арк. 39) Управління вказало, що … на суму 3 027,25 тис. грн нанесено матеріальної шкоди (збитків) Миколаївському МУВГ … .

09.10.2019 ММУВГ надіслало до Управління заперечення до Акта (т. спр. 1, арк. 41-47).

31.10.2019 Управління надіслало позивачу висновок на заперечення до Акта (т. спр. 1, арк. 48-60).

04.11.2019 начальник Управління видав позивачу розпорядження про зупинення по 02.12.2019 операцій з бюджетними коштами (№ 11, т. спр. 1, арк. 62-64), копію якого, з метою забезпечення відшкодування позивачем виявлених ревізією порушень, також було направлено до Регіонального офісу водних ресурсів у Миколаївській області (т. спр. 1, арк. 66-70).

Крім того, 04.11.2019 відповідач 2 направив позивачу попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства (вих. № 15-14-07-14/3548-2019, т. спр. 1, арк. 71-73) та лист № 15-14-07-14/3549-2019, що містив, зокрема, вимогу - забезпечити стягнення з суб`єктів господарювання - отримувачів послуг з подачі води на зрошення сум недоотриманих доходів спеціальним фондом Миколаївського МУВГ на суму неврахованої вартості електроенергії (т. спр. 1, арк. 74-76, надалі - Вимога). Відповідно до Вимоги, позивач мав надати Управлінню … вичерпну інформацію про усунення порушень та вжиті заходи до осіб, якими допущені порушення разом із завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів … до 05.12.2019.

У листі від 12.11.2019 № 640103-19 (т. спр. 1, арк. 77-79) ММУВГ вказало на хибність висновків Акта та на протиправність зупинення операцій з бюджетними коштами.

Відповідно до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, судові витрати (сума сплаченого позивачем судового збору) покладається на ММУВГ.

При прийнятті рішення суд виходив з такого.

Відповідно до частин першої, другої статті 2 Закону України від 26.01.1993 № 2939-ХІІ Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні (надалі - Закон № 2939), головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті (частина перша статті 4 Закону № 2939).

Як зазначено у частині першій статті 8 Закону № 2939, орган державного фінансового контролю:

1) здійснює державний фінансовий контроль та контроль за:

виконанням функцій з управління об`єктами державної власності;

цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів;

цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії;

достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників;

відповідністю взятих бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі);

веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету;

станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів;

усуненням виявлених недоліків і порушень;

2) розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому;

3) вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб;

4) здійснює інші повноваження, визначені законами України та покладені на нього Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пунктів 7-10 частини першої статті 10 Закону № 2939, орган державного фінансового контролю вправі, зокрема: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства; накладати у випадках, передбачених законодавчими актами, на керівників та інших службових осіб підконтрольних установ, адміністративні стягнення; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Частиною другою статті 15 Закону № 2939 визначено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного і місцевих бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства має право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких порушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового нагляду.

Орган державного фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.

Збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, підстави та правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна позиція висловлена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 24.07.2019 у справі № 816/714/17 (адміністративне провадження №К/9901/38582/18).

Оскаржувана Вимога, змістом якої є стягнення збитків (недоотриманих доходів або втрат, як вказано в Акті) сама по собі не створює юридичних наслідків та не підлягає скасуванню в порядку адміністративного судочинства, оскільки шляхом формування вимоги та її надіслання позивачу неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Позивач має право усунути вказані у Вимозі та в Акті порушення, а у разі незгоди з викладеними у вимозі порушеннями та, відповідно, невиконання Вимоги, така бездіяльність не буде мати негативні наслідки для ММУВГ. Відтак, враховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, виходячи з того, що підстави та правильність обчислення збитків мають перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, заявлені МУВГ позовні вимоги є передчасними.

За таких обставин, суд дійшов висновку, що фактом надіслання Вимоги (на відміну, наприклад, від видання розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами, яке позивач не оскаржив) Управління не порушило прав (інтересів) ММУВГ, що виключає задоволення адміністративного позову.

До того ж, як вказано вище, частиною другою статті 15 Закону № 2939 встановлено обов`язковість виконання вимоги органу державного фінансового контролю саме для службових осіб об`єктів, що контролюються. Отже, вимога не є рішенням суб`єкта владних повноважень, що порушує права або законні інтереси підконтрольної установи, якою є позивач.

Керуючись статтями 2, 19, 139, 241, 244, 242 - 246, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

В задоволенні адміністративного позову Миколаївського міжрайонного управління водного господарства (вул. Веселинівська, 51-а, м. Миколаїв, 54036; ідентифікаційний код за ЄДРПОУ: 01034136) відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду першої інстанції подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частину рішення суду , або справу було розглянуто в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Апеляційна скарга подається учасниками справи відповідно до статті 297 Кодексу адміністративного судочинства України з урахуванням пункту 15.5 Розділу VII Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя В.В. Птичкіна