Постанова

від 01.04.2020 по справі 460/3071/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

01 квітня 2020 року

Київ

справа №460/3071/18

адміністративне провадження №К/9901/2768/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

головуючого судді - Шевцової Н. В.,

суддів - Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.,

за участю

секретаря судового засідання Івашка О. Л.

учасників справи:

позивача ОСОБА_1

розглянув у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 460/3071/18

за позовом ОСОБА_1 до Рівненської обласної виборчої комісії, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - ОСОБА_2 , про визнання дій неправомірними, визнання протиправним та скасування рішення

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 18 червня 2019 року, ухвалене в складі головуючого судді Щербакова В. В.,

та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2019 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Іщук Л. П., суддів: Обрізка І. М., Онишкевича Т. В.,

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. 12 грудня 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду із адміністративним позовом до Рівненської обласної виборчої комісії (далі - відповідач, Рівненська ОВК), в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив визнати:

1) неправомірними дії відповідача щодо організації та проведення засідань Рівненської ОВК від 11 листопада 2018 року (протокол №20 від 11 листопада 2018 року), від 22 листопада 2018 року (протокол №21 від 22 листопада 2018 року), від 02 грудня 2018 року (протокол № 22 від 02 грудня 2018 року) та від 05 грудня 2018 року (протокол № 23 від 06 грудня 2018 року) та по перевірці дотримання вимог статей 38-40 Закону України Про статус депутатів місцевих рад при ініціюванні відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою, правильність оформлення підписних листів, кількості підписів, що встановлена частиною першою статті 40 Закону України Про статус депутатів місцевих рад , а також із залученням органів ведення Державного реєстру виборців здійснення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, та із залученням правоохоронних органів - вибіркової перевірки їхніх підписів (не менше 10 % - від загальної кількості) ... і як наслідок складення (не складення) протоколу про узагальнення підсумків збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 ;

2) протиправним та скасувати рішення від 05 грудня 2018 року, оформлене протоколом від 06 грудня 2018 року № 23, про дотримання вимог статей 38-40 Закону України Про статус депутатів місцевих рад при ініціюванні відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою та звернення до вищого керівного органу партії щодо відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою.

2. Позовні вимоги, з урахуванням заяви про їх уточнення, обґрунтовані тим, що збори виборців щодо внесення пропозиції по відкликанню депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою відбулися з порушенням вимог Закону України Про статус депутатів місцевих рад , оскільки про дату, місце та час проведення зборів не були повідомлені регіональні та/або місцеві засоби масової інформації. Також в порушення вимог вказаного Закону до складу ініціативної групи по його відкликанню зборами обрано трьох осіб, які є посадовими або службовими особами органів державної влади або органів місцевого самоврядування, а саме: ОСОБА_3 (працює завідувачем канцелярії в Державної установи Городоцький виправний центр №131 ), ОСОБА_4 (працює фахівцем з інформаційного забезпечення в Рівненській РДА), ОСОБА_5 (працює на посаді діловода Кисорицької сільської ради).

2.1. Крім того, за доводами позивача, у складі ініціативної групи були чотири особи, які в своїй заяві - згоді бути членом ініціативної групи не вказали відомостей про громадянство, що є порушенням вимог Закону України Про статус депутатів місцевих рад , а саме: ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_3 , ОСОБА_8 . Позивач вважає, що на зборах обрано меншу кількість членів ініціативної групи ніж встановлено чинним законодавством (100 - 4 = 96). Додатково позивач зауважив, що згідно з додатком до протоколу зборів від 07 жовтня 2018 року, яким затверджена форма підписного листа, прізвище, ім`я та по-батькові депутата, що відкликається зазначено не ОСОБА_1 , а ОСОБА_9 . Позивач наголошує, що протокол зборів виборців взагалі незареєстрований в Рівненській ОВК, що є порушенням Порядку організації роботи та ведення діловодства у виборчих комісіях з місцевих виборів, затвердженого постановою Центральної виборчої комісії № 228 від 05 вересня 2015 року (далі - Порядок № 228).

2.2. Позивач указує на те, що відповідачем було порушено пункт 4.5 згаданого Порядку № 228, оскільки інформація про дату, час проведення, порядок денний засідання виборчої комісії не була розміщена на інформаційному стенді офіційних матеріалів комісії. Крім того, в порушення вимог Порядку № 228 та Закону України Про місцеві вибори Рівненська ОВК не запрошувала позивача на засідання, де розглядалося питання про відкликання його як депутата Рівненської обласної ради за народною ініціативою. Більше того, в порушення вимог статті 27 Закону України "Про місцеві вибори" та вищезгаданого Порядку, Рівненська ОВК провела не одне, а чотири різних засідання з даного питання, що підтверджується чотирма протоколами засідань із різним (неповторюваним) порядком денним та відсутністю у протоколах відміток про перерву/продовження засідань.

2.3. Позивач наголошує, що під час розгляду питання про його відкликання Рівненська ОВК взагалі не досліджувала і не встановлювала наявність підстав для відкликання депутата, передбачених статтею 37 Закону України Про статус депутатів місцевих рад , в той час як, на його переконання, дійсною підставою відкликання був його вихід з фракції Радикальна партія Олега Ляшка у Рівненській обласній раді, що в свою чергу, не може розглядатися як законна підстава для відкликання депутата обласної ради.

2.4. Позивач стверджує, що Рівненська ОВК в порушення вимог статті 41 Закону України Про статус депутатів місцевих рад взагалі не перевіряла дотримання вимог статей 38-40 цього Закону при ініціюванні його відкликання як депутата обласної ради за народною ініціативою та не узагальнювала підсумки збору підписів. Зокрема, відповідачем не було здійснено перевірку достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах із залученням органів ведення Державного реєстру виборців, а також не було здійснено вибіркової перевірки підписів (не менше 10 відсотків від загальної кількості) із залученням правоохоронних органів.

2.5. Поза увагою Рівненської ОВК, за доводами позивача, залишились ті обставини, що офіційним представником ініціативної групи ОСОБА_2 передано прошиті підписні листи із зазначенням кількості зібраних підписів - 5355, в той час як фактична кількість підписів у них становить 5232. При цьому, в деяких підписних листах немає повної назви адміністративно-територіальної одиниці, в деяких вказана неіснуюча назва адміністративно-територіальної одиниці, а в деяких відсутні дані про місце роботи чи місце проживання члена ініціативної групи, що збирав підписи. Крім того, деякі підписні листи не відповідали встановленій формі, так як на них не можливо розібрати або дату обрання депутата, або раду, до якої депутата обрано, або ж назву фракції, від якої депутата висунуто. Узагальнені результати своїх підрахунків, за якими, на переконання позивача, з вищенаведених підстав відповідач при визначенні кількість виборців, які підтримали пропозицію про відкликання депутата обласної ради ОСОБА_1 не повинен був враховувати 776 підписів виборців, які підлягали виключенню на підставі частини третьої статті 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", як такі, що вчинені: одними і тими ж виборцями двічі і більше разів; за відсутності окремих відомостей про виборця, який підтримує своїм підписом відкликання депутата місцевої ради, передбачених формою підписного листа (відсутня серія паспорта, або кількість цифр у номері паспорта менша за встановлену); виборцями з порушенням встановленого Законом строку (збір підписів мав початися не раніше 11жовтня 2018 року, тривати 30 днів та закінчитися 09 листопада 2018 року, однак є підписи зібрані 07 жовтня 2018 року, 08 жовтня 2018 року, 10 жовтня 2018 року та 12 листопада 2018 року);

2.6. Позивач зазначає, що підписи ОСОБА_10 та ОСОБА_11 не можуть бути врахованими, оскільки вказані особи їх не вчиняли так само як і виборці ОСОБА_12 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , та ОСОБА_13 , ІНФОРМАЦІЯ_2 народження, оскільки дати народження таких осіб є явно недостовірними.

2.7. Без врахування таких підписів, як зазначає позивач, у відповідача не було правових підстав для висновку, що кількість виборців, які підтримали пропозицію про відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 відповідає вимогам Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", а отже, і для звернення до керівного органу партії щодо відкликання депутата за народною ініціативою.

2.8. На підставі викладеного позивач уважає, що такі дії відповідача є неправомірними, а рішення, оформлені відповідними протоколами, протиправними, які підлягають скасуванню.

3. Відповідачем подано до суду відзив на позовну заяву, у якому він заперечував проти задоволення позовних вимог. Зокрема, зазначив, що норми Закону України Про місцеві вибори та Порядку № 228 є обов`язковими для застосування під час виборчого процесу, з питань організації та проведення виборів, а не процедури відкликання депутатів місцевої ради за народною ініціативою, а отже, на спірні правовідносини не поширюються.

3.1. Процедура відкликання депутата за народною ініціативою врегульована Законом України "Про статус депутатів місцевих рад", яким не передбачено обов`язок відповідача заздалегідь запрошувати депутата, що відкликається, на свої засідання. Так само не передбачено і право відповідача надавати копії документів, що стосуються відкликання депутата на запити, зважаючи на те, що більшість документів (заяви членів ініціативної групи, списки присутніх на зборах виборців, підписні листи) містять персональні дані осіб, на поширення чи розголошення яких третім особам, зокрема і позивачу, дані особи дозвіл не давали. За наведеного, відповідач вважає, що доводи позивача про порушення відповідачем процедури скликання та проведення засідань не заслуговують на увагу.

3.2. Щодо доводів позивача про порушення строків проведення засідань від 22 листопада 2018 року, 02 грудня 2018 року та 05 грудня 2018 року, то за частиною другою статті 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" засідання комісії скликається не пізніше наступного дня з дня отримання підписних листів та протоколу зборів виборців. Підписні листи та протокол зборів виборців відповідач отримав 10 листопада 2018 року, а 11 листопада 2018 року провів засідання комісії для організації перевірки отриманих матеріалів. За цією ж нормою перевірка дотримання вимог статей 38-40 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" при ініціюванні відкликання депутата обласної ради за народною ініціативою здійснюється протягом 30 днів з дня отримання матеріалів. Остаточне рішення про звернення до керівного органу партії було прийняте 05 грудня 2018 року, що відображено у протоколі №23 та закріплено у постанові № 103. Таким чином, відповідачем було проведено перевірку та прийнято рішення в межах строку, визначеного Законом.

3.3. Що стосується доводів позивача про непроведення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах із залученням органів ведення Державного реєстру виборців та вибіркової перевірки їхніх підписів із залученням правоохоронних органів, то відповідач вказав на відсутність практичної можливості реалізації положень статті 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", якою передбачено покладення на відповідача такого обов`язку. На підтвердження таких тверджень відповідач послався на листи Рівненської обласної державної адміністрації, Головного управління Національної поліції в Рівненській області та Центральної виборчої комісії України. Відповідач уважає, що відсутність відповідного механізму є прогалиною законодавчого регулювання, а тому така обставина не могла бути перешкодою до реалізації права громадян на відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою.

3.4. Щодо доводів позивача про те, що про дату, місце та час проведення зборів виборців не були повідомлені регіональні та/або місцеві засоби масової інформації, то відповідач зауважив, що в матеріалах міститься реєстр журналістів, що були присутні на зборах виборців і ця подія висвітлювалась у новинах, а отже, стверджувати про те, що ЗМІ не були повідомлені про проведення зборів виборців недоречно. Крім того, ОСОБА_1 не оскаржував ці та інші дії ініціативної групи у встановленому порядку.

3.5. Доводи позивача про неналежну перевірку Рівненською ОВК підписних листів є недоречними, оскільки підстав для неврахування підписних листів, у яких є неточності у назвах адміністративно-територіальних одиниць, де збиралися підписи (повна і скорочена назва, стара назва), або нумерації листів, то такі неточності жодним чином не впливали на достовірність зібраних ініціативною групою підписів виборців.

3.6. Відповідач повністю спростовує доводи позивача щодо невідповідності форми підписних листів, оскільки нечитаємість окремих елементів, яка пов`язана з якістю друку підписних листів, не могла мати вплив на розуміння виборцями суті питання, з якого збиралися підписи.

3.7. Також відповідач заперечує доводи позивача про те, що підлягали виключенню підписи на підставі пункту 1 частини третьої статті 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", через відсутність окремих відомостей про виборця, який підтримує своїм підписом відкликання депутата місцевої ради, передбачених формою підписного листа (відсутня серія паспорта, або кількість цифр у номері паспорта менша за встановлену), оскільки дані неточності є формальними та несуттєвими.

3.8. Сторона відповідача погодилась з тим, що підписи, вчинені однією і тією ж особою повторно, або втретє підлягали виключенню із загальної кількості зібраних підписів, однак підстав для виключення підпису вчиненого такими особами перший раз - немає. Разом з тим, в межах обмеженої кількості часу, визначеного законодавством для вирішення відповідного питання та діяльності членів комісії, які виконують свої повноваження на безоплатній основі у вільний від робочого часу період, Рівненська ОВК при вирішенні питання щодо прийняття рішення про відкликання депутата місцевої ради ОСОБА_1 за народною ініціативою, діяла на підставі та в межах повноважень, визначених Законом України "Про статус депутатів місцевих рад", а отже підстави для задоволення позовних вимог відсутні.

4. Представник третьої особи у судовому засіданні підтримав позицію, викладену відповідачем у відзиві. Крім того, зазначив, що підписні листи, подані до Рівненської ОВК містили достатньо відомостей щодо членів ініціативної групи, які дозволяють ідентифікувати кожну конкретну особу, а саме: ім`я та по-батькові, дата народження, місце проживання, паспортні дані. Недоліки ж таких підписних листів можливо було виправити при прийнятті територіальною виборчою комісією відповідного рішення. Комісією не було встановлено жодних відомостей, які б свідчили про фальсифікацію підписних листів, підробку підписів виборців, участь у процедурі осіб, які не є виборцями відповідного округу, тощо.

4.1. Рівненською ОВК було самостійно виключено 14 підписів. Відсутність відповідного законодавчого механізму, а саме: способу і порядку проведення відповідачем перевірки із залученням органів ведення Державного реєстру виборців, а також із залученням правоохоронних органів, є прогалиною законодавчому регулюванні, а тому вона не може бути перешкодою до реалізації права громадян на відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою. Крім того, у судовому засіданні третя особа погодився з доводами позивача, що загальна кількість зібраних підписів становить 5232. Також погодився, що 59 підписів підлягали виключенню, оскільки такі вчинені виборцями з порушенням встановленого Законом строку. Погодився також з доводами позивача в частині необхідності виключення підписів, які вчинені повторно та втретє.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

5. 07 жовтня 2018 року у Рівненському міському будинку культури, що знаходиться у Парку культури і відпочинку ім. Т. Г. Шевченка, відбулися збори виборців, на яких розглядалося питання щодо відкликання депутатів Рівненської обласної ради за народною ініціативою, зокрема, ОСОБА_1 , що був обраний від місцевої організації партії "Радикальна партія Олега Ляшка".

6. Про проведення зборів повідомлено представників регіональних та місцевих засобів масової інформації, вівся Реєстр присутніх представників ЗМІ . ОСОБА_1 на вказаних зборах не був присутнім.

7. На зборах були присутні 622 особи, які зареєструвалися як учасники цих зборів. За результатами голосування ( За - 622, Проти - 0, Утрималися - 0) утворено керівні органи зборів, затверджено порядок денний, а саме: 1) Про звернення виборців щодо відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 , обговорення та прийняття рішення про внесення пропозиції щодо відкликання вказаного депутата місцевої ради за народною ініціативою; 1.1. Про внесення пропозиції щодо відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 , за народною ініціативою; 1.2. Про персональний склад ініціативної групи та офіційного представника ініціативної групи обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою; 1.3. Про форму підписного листа для збирання підписів на підтримку ініціативи про відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою.

8. За рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою проголосувало 613 громадян, присутніх на зборах виборців, "проти" - 1, "утрималися" - 6.

9. За результатом голосування з питання 1.2. порядку денного, з урахуванням перерахунку голосів, проголосували За - 612 громадян, присутніх на зборах виборців, Проти - 0, Утрималися - 3), утворили ініціативну групу для збирання підписів виборців відповідного виборчого округу на підтримку пропозиції про відкликання даного депутата за народною ініціативою, затвердили її персональний склад і визначили ОСОБА_2 як особу, уповноважену бути офіційним представником ініціативної групи.

10. До складу ініціативної групи увійшли, зокрема ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 .

11. ОСОБА_4 працює фахівцем з інформаційного забезпечення методичного кабінету відділу освіти та не являється державним службовцем. Кисорицька сільська рада надала інформацію про те, що ОСОБА_5 працює на посаді діловода виконкому ради і не являється посадовою або службовою особою органу місцевого самоврядування. Також ОСОБА_3 працює на посаді завідувача канцелярії в ДУ Городоцький виправний центр № 131 , яка не відноситься до посад державної служби.

12. Також голосами 612 громадян, присутніх на зборах виборців, затверджено форму підписного листа для збирання підписів на підтримку ініціативи про відкликання зазначеного депутата обласної ради.

13. 10 жовтня 2018 року офіційним представником ініціативної групи ОСОБА_2 повідомлено Рівненську ОВК про те, що 07 жовтня 2018 року відбулися збори виборців багатомандатного виборчого округу з виборів депутатів Рівненської обласної ради, на яких прийнято рішення про відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою на підставі пункту 3 частини першої статті 37 Закону України Про статус депутатів місцевих рад .

14. 10 жовтня 2018 року ОСОБА_2 подано до Рівненської ОВК витяг з протоколу зборів виборців, який зареєстрований у журналі вхідної (вихідної) документації виборчої комісії (вх. №469).

15. 10 листопада 2018 року до Рівненської ОВК подано протокол зборів виборців у повному обсязі. До протоколу було долучено: зразок підписного листа (як додаток до протоколу зборів виборців), перелік учасників зборів, письмові заяви про згоду кожної особи, включеної до ініціативної групи, на входження до її складу, а також письмову заяву про згоду визначеної особи бути офіційним представником ініціативної групи.

16. 10 листопада 2018 року Рівненській ОВК подано прошиті та скріплені підписами офіційного представника ОСОБА_2 та трьома членами ініціативної групи заповнені підписні листи. Посвідчувальний напис офіційного представника свідчить, що кількість зібраних підписів складає 5355.

17. 11 листопада 2018 року Рівненською ОВК скликано засідання з метою організації перевірки отриманих матеріалів, що підтверджується протоколом засідання Рівненської ОВК від 11 листопада 2018 року № 20.

18. Судами попередніх інстанцій установлено, що на голосування виносились такі питання, як: Чи дотримано при проведенні зборів виборців щодо відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 та оформленні документи, відповідно до положень статті 38 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад"? Чи були дотримані вимоги статті 39 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" при повідомленні про створення ініціативної групи щодо відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 .? З усіх питаннь прийнято позитивні рішення.

18.1. Що ж стосується перевірки правильності оформлення підписних листів, то Рівненська ОВК вирішила: звернутися до Центральної виборчої комісії за наданням роз`яснень щодо процедури перевірки підписних листів із залученням органів Державного реєстру виборців та правоохоронних органів; звернутися до Державного реєстру виборців з метою організації перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться у підписних листах; звернутися до Головного управління Національної поліції в Рівненській області з метою організації вибіркової перевірки підписів виборців на підписних листах. У зв`язку з цим у засіданні Рівненської ОВК оголошено перерву на 10 днів (до отримання роз`яснень від ЦВК).

19. 19 листопада 2018 року Рівненська обласна державна адміністрація у листі №8086/0/01-48/18 повідомила Рівненську ОВК, що у зв`язку з відсутністю правових підстав, органи ведення Державного реєстру виборців Рівненської області не можуть взяти участь у здійсненні перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах про відкликання депутатів Рівненської обласної ради за народною ініціативою.

20. 20 листопада 2018 року Центральна виборча комісія у листі №21-33/1-2010 повідомила, що за частиною другою статті 2 Закону України "Про Державний реєстр виборців" база даних Реєстру, будь-яка її частина, копія бази даних або її частини, персональні дані Реєстру можуть використовуватися лише для цілей, передбачених статтею 26 Закону, перелік яких є вичерпним. В той же час використання бази даних Реєстру для здійснення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах для збирання підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, статтею 26 Закону не передбачено. З огляду на це, використання органом ведення Реєстру бази даних Реєстру для здійснення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, можливе лише після законодавчого врегулювання вказаного питання.

21. 22 листопада 2018 року відбулося засідання Рівненської ОВК, на якому, як встановлено судами попередніх інстанцій, жодних рішень, які б стосувалися процедури відкликання депутата ОСОБА_1 за результатами цього засідання комісією не приймалося, що підтверджується протоколом №21.

22. 02 грудня 2018 року відбулося засідання Рівненської ОВК, на якому комісія проводила перевірку правильності оформлення підписних листів та констатувала, що кількість учасників зборів становила 622 чоловік, на зборах були присутні ЗМІ, утворена ініціативна група для збирання підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутатів. Виборча квота, яка була визначена у багатомандатному виборчому окрузі Рівненської області під час проведення виборів депутатів Рівненської обласної ради 2015 року була встановлена у розмірі 4884,6875 голосів; кількість голосів, поданих за Радикальну партію Олега Ляшка у 19 територіальному виборчому окрузі на місцевих виборах 2015 року до Рівненської обласної ради, за результатами яких ОСОБА_1 був обраний депутатом становила 1 818. Кількість підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 становить 5355 голосів, що є більше виборчої квоти та не менше кількості голосів, поданих за відповідну місцеву партію.

22.1. При перевірці підписних листів Рівненської ОВК було виявлено, що: у підписному листі № 584, що містить підписи в підтримку відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 , відсутні всі необхідні дані члена ініціативної групи ОСОБА_17 , що здійснювала збір підписів; у підписному листі №128, під порядковим номером 2 не зазначені усі дані виборця; у підписному листі №375, під порядковим номером 4 не зазначені усі дані виборця, під порядковим номером 7 - немає підпису виборця; у підписному листі №380, під порядковим номером 6 не зазначені усі дані виборця; у підписному листі №534, під порядковим номером 5 немає підпису виборця; у підписному листі №599, під порядковим номером 1 немає підпису виборця; у підписному листі №635, під порядковим номером 6 не зазначені усі дані виборця. Отже, комісія вирішила виключити із загальної кількості 14 підписів. Однак це суттєво не вплинуло на загальний результат, оскільки підписів більше квоти. На голосування ставилося питання про прийняття рішення про дотримання вимог статей 38-40 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" при ініціюванні відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою та звернення до вищого керівного органу партії щодо відкликання даного депутата за народною ініціативою.

23. 05 грудня 2018 року на засіданні Рівненської ОВК, що відображено в протоколі № 23, де помилково зазначена дата 06 грудня 2018 року, хоча сторонами визнається що фактично засідання відбувалося 05 грудня 2018 року, на голосування було повторно поставлено питання про прийняття рішення про дотримання вимог статей 38 - 40 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" при ініціюванні відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою та звернення до вищого керівного органу партії щодо відкликання такого депутата за народною ініціативою. За результатами голосування За проголосувало 10 чоловік, Проти - 2, Утрималися - 0. Рішення прийнято.

24. Позивач не був повідомлений комісією як зацікавлена особа про проведення засідань, хоча відповідно до змісту протоколу № 23 від 06 грудня 2018 року позивач ОСОБА_1 приймав участь у вказаному засіданні та надавав свої пояснення.

25. 06 грудня 2018 року Головне управління Національної поліції в Рівненській області листом №3161/20-1/01/20-2018 повідомила Рівненську ОВК про відсутність можливості здійснити вибіркову перевірку підписів на підписних листах.

26. У судовому засіданні позивач та третя особа (особа, уповноважена бути офіційним представником ініціативної групи збору підписів) дійшли спільного висновку щодо загальної кількості підписів, поданої до відповідача за підписними листами, яка становить 5232.

27. Суд першої інстанції за наслідками дослідження матеріалів справи дійшов висновку, що 59 підписів підлягали виключенню на підставі пункту 5 частини третьої статті 41 Закону №93-IV, оскільки їх вчинено виборцями з порушенням встановленого строку (07 жовтня 2018 року, 08 жовтня 2018 року, 10 жовтня 2018 року та 12 листопада 2018 року).

28. Допитані в судовому засіданні свідки ОСОБА_10 та ОСОБА_11 стверджували, що підписи зазначені в листі № 630 запис №1 та в листі № 360 запис №6 ними не вчинялись та їм не належать.

29. Суди попередніх інстанцій погодилися з позивачем про неможливість врахування підписів виборців, зазначених у підписному листі № 213, а саме запис №1, здійснений ОСОБА_12 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , та запис № 8, здійснений ОСОБА_13 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , оскільки дати народження таких осіб є явно недостовірною, а тому такі підписи не можуть бути враховані в силу вимог пункту 1 частини третьої статті 41 Закону України Про статус депутатів місцевих рад .

30. Судом першої інстанції також встановлено, що 25 підписів не відповідали вимогам пункту 1 частини третьої статті 41 Закону України Про статус депутатів місцевих рад . З такими висновками суду першої інстанції погодився представник третьої особи.

31. Також судом першої інстанції установлено, що в підписних листах повторювалися 690 підписів, з них повторюються тричі підписи 29 осіб та двічі - 330 осіб.

32. З огляду на викладене та враховуючи вимоги пункту 4 частини третьої статті 41 Закону України Про статус депутатів місцевих рад , суд першої інстанції дійшов висновку, що із загального переліку підписів виборців, які підтримали пропозицію про відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 підлягає виключенню 331 підпис виборців.

33. Підсумовуючи усе викладене вище, суд першої інстанції констатував, що ініціативною групою було зібрано 5 232 підписів, з яких 417 (59+331+27) підписів не підлягає зарахуванню на підставі частини третьої статті 41 Закону України Про статус депутатів місцевих рад .

34. Отже, загальна кількість підписів, зібраних ініціативною групою на законних підставах складає 4815, що є менше квоти в 4 884 голосів, визначеної у відповідному багатомандатному виборчому окрузі під час проведення виборів депутатів.

ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

35. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 18 червня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2019 року, позовні вимоги задоволено частково.

35.1. Визнано протиправним та скасовано рішення Рівненської обласної виборчої комісії від 05 грудня 2018 року, викладене в протоколі № 23 від 06 грудня 2018 року Про дотримання вимог статей 38 - 40 Закону України Про статус депутатів місцевих рад при ініціюванні відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою та звернення до вищого керівного органу партії щодо відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою .

35.2. У задоволенні позовних вимог про визнання неправомірними дій Рівненської обласної виборчої комісії по організації та проведенню засідань 11 листопада 2018 року (протокол №20 від 11 листопада 2018 року), 22 листопада 2018 року (протокол № 21 від 22 листопада 2018 року), 02 грудня 2018 року (протокол № 22 від 02 грудня 2018 року), 05 грудня 2018 року (протокол № 23 від 06 грудня 2018 року) та по перевірці дотримання вимог статей 38 - 40 Закону України Про статус депутатів місцевих рад при ініціюванні відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою, правильності оформлення підписних листів, кількості підписів, що встановлена частиною першою статті 40 Закону України Про статус депутатів місцевих рад , а також із залученням органів ведення Державного реєстру виборців здійснення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, та із залученням правоохоронних органів - вибіркової перевірки їхніх підписів (не менше 10 % - від загальної кількості) ... і як наслідок складення (не складення) протоколу про узагальнення підсумків збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 , - відмовлено.

36. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що фактично на підтримку пропозиції про відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою фактично було зібрано меншу кількість голосів, ніж передбачено у частині першій статті 40 Закону України Про статус депутатів місцевих рад .

37. Враховуючи викладене, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанцій, дійшов висновку, що Рівненська ОВК не мала правових підстав робити висновки про дотримання вимог статей 38 - 40 Закону України Про статус депутатів місцевих рад при ініціюванні відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою та звернення до вищого керівного органу партії щодо відкликання такого депутата за народною ініціативою.

38. Відмовляючи у частині позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що процедурні порушення, допущені відповідачем, не повинні сприйматися як безумовне свідчення протиправності прийнятих за наслідками його діяльності рішень. Такі процедурні порушення підлягають оцінці з огляду на те, наскільки ці порушення вплинули на можливість ОСОБА_1 захистити свої права та чи призвели процедурні порушення до прийняття помилкового рішення відповідача. Оскільки ОСОБА_1 був присутнім на засіданні 05 грудня 2018 року та надавав пояснення, то такі порушення не вплинули на законність остаточного рішення, так само як і те, що засідання не проводилися безперервно.

39. Спростовуючи твердження позивача щодо недостовірності та помилковості документів, що складалися під час ініціювання його відкликання за народною ініціативою, суди попередніх інстанцій зазначили, що відсутність у письмових заявах ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_18 , ОСОБА_8 відомостей про громадянство усувається наявними відомостями про серію і номер паспорта громадянина України, що підтверджує громадянство України, а твердження позивача про входження до складу ініціативної групи трьох осіб, які є посадовими/службовими особами органів державної влади або органів місцевого самоврядування, документально спростовані за наслідком судового розгляду справи.

40. Щодо протиправності дій відповідача при проведенні перевірки підписів, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що відсутність відповідного механізму є прогалиною законодавчому регулюванні і не може бути перешкодою до реалізації права громадян на відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою.

ІV. Касаційне оскарження

41. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 23 січня 2020 року.

42. У касаційній скарзі позивач зазначає, що оскаржувані судові рішення прийняті внаслідок неправильного застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, при неповному з`ясуванні судами обставин, що мають значення для справи, що призвело до невідповідності висновків судів попередніх інстанцій, встановленим обставинам справи. У зв`язку із зазначеним позивач просить скасувати судові рішення в частині відмови у задоволенні позову та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у відповідній частині.

43. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач указує, що судами попередніх інстанцій не взято до уваги ту обставину, що в матеріалах справи є лише Реєстр присутніх представників ЗМІ , проте відсутні будь-які докази на підтвердження належного повідомлення регіональних та/або місцевих ЗМІ.

44. Позивач також доводить, що під час проведення зборів, в порушення вимог частини другої статті 48 Закону України Про статус депутатів місцевих рад , його було в грубій формі, із застосуванням сили, не допущено на збори, про що він повідомляв відповідача.

45. Витяг з протоколу зборів виборців, поданий і зареєстрований Рівненською ОВК та протокол зборів виборців (незареєстрований), наявний в матеріалах справи не є ідентичними за формою, змістом та послідовністю викладення ходу зборів - різна кількість та склад ініціативної групи, що свідчить про порушення вимог статті 38 Закону України Про статус депутатів місцевих рад .

46. Нереєстрація (відсутність запису в журналі реєстрації документів, заяв і скарг у виборчій комісії) є порушенням вимог Порядку організації роботи діловодства у виборчих комісіях з місцевих виборів, затвердженого постановою Центральної виборчої комісії від 05 вересня 2019 року № 228 (далі - Порядок № 228), а також вимог статті 41 Закону України Про статус депутатів місцевих рад та статті 27 Закону України Про місцеві вибори . Вказані обставини є не допустимими, оскільки створюється прецедент можливості прийняття рішення на підставі незареєстрованих документів.

47. У порушення вимог частини 5 статті 27 Закону України Про місцеві вибори та пункту 4.4. Порядку № 228 про засідання комісії не було повідомлено всіх членів комісії про час, місце проведення засідання. Проект порядку денного також не було оприлюднено, що не заперечувалося відповідачем, проте не враховано судами попередніх інстанцій. Крім того, на підставі абзацу 2 частини п`ятої статті 27 Закону України Про місцеві вибори відповідач зобов`язаний був запросити також заінтересовану особу, чого зроблено не було.

48. Судами першої та апеляційної інстанції не враховано також, що на першому засіданні безпідставно не було прийнято постанов про початок перевірки, про залучення органів ведення Державного реєстру виборців, про залучення правоохоронних органів. Крім того, під час судового розгляду підтвердився факт проведення чотирьох різних засідань із різним неповторюваним порядком денним, що є порушенням вимог статті 27 Закону України Про місцеві вибори та Порядку № 228.

49. Судами попередніх інстанцій не досліджувалися доводи позивача щодо наявності підстав для його відкликання, що суперечить правовим позиціям Верховного Суду, викладеним у постановах від 20 лютого 2020 року в справі № 317/524/17 (2-а/317/59/2017), від 20 лютого 2019 року в справі № 317/525/17 (2 - а/317/37/2017), від 23 січня 2019 року в справі № 317/526/17 (2-а/317/54/2017).

50. За доводами позивача, відповідачем допущено порушення частини першої статті 41 Закону України Про статус депутатів місцевих рад та не враховано при перевірці підписних листів, що дата скріплення підписних листів - 10 листопада 2018 року, хоча має бути вказана дата 09 листопада 2018 року. Вказана обставина не врахована судами попередніх інстанцій.

51. Про протиправність дій відповідача під час перевірки підписних листів свідчать також факти встановлені судами попередніх інстанцій, а саме те, що необхідно виключити щонайменше 313 підписів. Крім того, форма підписного листа не відповідає вимогам частини третьої статті 40 Закону України Про статус депутатів місцевих рад , не містить повної назви населеного пункту та громади, де збираються підписи. Крім того, у додатку 2 до протоколів зборів у графі Прізвище, ім`я та по-батькові депутата, що відкликається вказано ОСОБА_9 , а не ОСОБА_1 .

52. Позивач зазначає, що суди попередніх інстанцій, хоча і надали належну оцінку недостатності підписів у підписних листах, однак помилково не визнали такі дії відповідача неправомірними. Крім того, відповідач фактично не здійснив жодних дій з перевірки підписів неіснуючих людей, або таких, що проживають за неіснуючими адресами.

53. На думку позивача, судами попередніх інстанцій, так само як і відповідачем, не взято до уваги приписи частини шостої статті 38 Закону України Про статус депутатів місцевих рад , яка встановлює заборону входити до складу ініціативної групи посадовим та службовим особам органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. Натомість, суди попередніх інстанції обмежилися вказівкою на те, що такі особи не є держслужбовцями. При цьому, як зазначає позивач, в матеріалах справи відсутня будь-яка інформація щодо вказаних осіб, інформація від них чи від установ, в яких вони працюють, не витребовувалась. Як наслідок, кількість членів ініціативної групи є меншою, ніж передбачено пунктом 3 частини третьої статті 38 Закону України Про статус депутатів місцевих рад . Окрім того, не був членом ініціативної групи ОСОБА_2 , оскільки у Витягу з протоколу зборів серед складу ініціативної групи, поданого та зареєстрованого в Рівненській ОВК 10 жовтня 2018 року його прізвище відсутнє, при тому що сам протокол зборів незареєстрований відповідачем і по цей час.

54. До того ж відповідачем не узагальнено підсумку перевірки підписів із дотриманням абзацу 2 частини другої статті 41 Закону України Про статус депутатів місцевих рад , не складено окремого протоколу, який підписується всіма присутніми на засіданні членами комісії.

55. Касаційна скарга позивача містить прохання про розгляд справи за його участю.

56. Станом на час розгляду справи у Верховному Суді відзив на касаційну скаргу у встановлений законом строк не надходив.

57. Ухвалою Верховного Суду від 30 січня 2020 року відкрито касаційне провадження та витребувано з Рівненського окружного адміністративного суду справу № 460/3071/18.

58. 11 лютого 2020 року справа № 580/1491/19 надійшла до Верховного Суду.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

59. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

60. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

61. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

62. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

63. Згідно зі статтею 37 Закону України Про статус депутатів місцевих рад від 11 липня 2002 року № 93-IV (далі - Закон № 93-IV) підставами для відкликання виборцями обраного ними депутата місцевої ради можуть бути: 1) порушення депутатом місцевої ради положень Конституції і законів України, що встановлено судом; 2) пропуск депутатом місцевої ради протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин, передбачених статтею 10 цього Закону, обов`язків депутата місцевої ради у виборчому окрузі; 3) невідповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням його передвиборної програми, невиконання депутатом місцевої ради передбачених статтею 16 цього Закону зобов`язань звітувати перед виборцями та проводити зустрічі з ними.

64. На підставі статті 38 Закону № 93-IV право вносити пропозицію про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (не раніше ніж через рік з моменту набуття таких повноважень) мають громадяни України, які відповідно до закону про місцеві вибори є виборцями відповідного виборчого округу.

64.1. Рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою приймається на зборах виборців у кількості не менше:

1) 400 осіб для відкликання депутата обласної, Київської, Севастопольської міської ради.

64.2. Не пізніш як за два дні до дня проведення зборів виборців, на яких буде розглядатися питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, про дату, місце та час їх проведення повідомляються регіональні та/або місцеві засоби масової інформації. Представникам засобів масової інформації гарантується безперешкодний доступ на збори виборців, на яких розглядається питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою.

64.3. У разі прийняття на зборах виборців рішення щодо внесення пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою на цих зборах утворюється ініціативна група для збирання підписів виборців відповідного виборчого округу на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (далі - ініціативна група), до складу якої можуть бути включені виборці відповідного округу, та затверджується її персональний склад. Кількість членів ініціативної групи у разі відкликання депутата має становити:

1) обласної, Київської, Севастопольської міської ради - не менше 100 осіб.

64.4. У протоколі зборів виборців, на яких розглядається питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, зазначається зміст звернення виборців про відкликання депутата місцевої ради, зміст обговорення, прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради, персональний склад ініціативної групи, відомості про особу, визначену бути офіційним представником ініціативної групи, а також про встановлену форму підписного листа для збирання підписів на підтримку ініціативи про відкликання депутата місцевої ради (далі - підписний лист), зразок якого є додатком до протоколу зборів виборців. Протокол підписується головуючим на зборах та секретарем зборів. Додатком до протоколу зборів також є перелік їх учасників, у якому зазначаються прізвище, власне ім`я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), число, місяць і рік народження, відомості про громадянство, серію та номер паспорта громадянина України (тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України), адресу місця проживання, засоби зв`язку (контактний телефон), що засвідчуються підписом кожного учасника зборів.

64.5. Бути офіційним представником ініціативної групи, входити до її складу не можуть посадові та службові особи органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, військовослужбовці, судді, працівники судів та правоохоронних органів.

65. Відповідно до положень абзаці другого частини першої статті 40 Закону № 93-IV на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, обраного у багатомандатному виборчому окрузі, має бути зібрана така кількість підписів у відповідному багатомандатному виборчому окрузі, що є більшою виборчої квоти, яка була визначена у відповідному багатомандатному виборчому окрузі під час проведення виборів депутатів місцевої ради згідно із законом про місцеві вибори, але не меншою ніж кількість голосів, поданих за відповідну місцеву організацію партії у відповідному територіальному виборчому окрузі на місцевих виборах, за результатами яких він був обраний депутатом.

65.1. З дня, наступного за днем повідомлення територіальної виборчої комісії про створення ініціативної групи, починається збір підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, який проводиться у строки: у разі відкликання депутата обласної, Київської, Севастопольської міської ради - тридцять днів.

65.2. Форма підписного листа для збирання підписів виборців на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою встановлюється зборами виборців. Підписний лист повинен містити дату проведення зборів щодо відкликання депутата, порядковий номер підписного листа, зазначення адміністративно-територіальної одиниці, де збираються підписи (повну назву села, селища, міста (територіальної громади), у якому проводиться збір підписів, а також району, області або Автономної Республіки Крим, до складу яких вона входить), назву місцевої ради, до складу якої обрано депутата, його прізвище, власне ім`я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), дату набуття депутатом повноважень, відомості про суб`єкта висування депутата (відповідна місцева організація партії чи шляхом самовисування), членом якої депутатської фракції (групи) чи позафракційним є депутат, а також про члена ініціативної групи, який збирає підписи (прізвище, власне ім`я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), місце роботи і адресу місця проживання).

65.2.1. Крім того, підписний лист має містити дані про виборців, які підтримали пропозицію про відкликання депутата місцевої ради: порядковий номер виборця у підписному листі, прізвище, власне ім`я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), число, місяць і рік народження, відомості про громадянство, серію та номер паспорта громадянина України (тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України), адресу місця проживання, дату підписання, а також особистий підпис виборця.

65.3. Член ініціативної групи, який збирає підписи виборців, до початку їх збирання повинен власноручно внести до підписного листа відомості про себе, передбачені абзацом першим частини третьої цієї статті.

65.3.1. Виборець, який підтримує вимогу щодо відкликання депутата, власноручно на підписному листі зазначає своє прізвище, власне ім`я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), число, місяць і рік народження, відомості про громадянство, серію та номер паспорта громадянина України (тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України), адресу місця проживання, ставить на підписному листі дату підписання та свій підпис.

66. За положеннями статті 41 Закону № 93-IV після завершення збирання підписів, але не пізніше дня закінчення строку збору підписів, передбаченого частиною другою статті 40 цього Закону, заповнені підписні листи збираються офіційним представником ініціативної групи, прошиваються та скріплюються підписами офіційного представника та не менше трьох членів ініціативної групи із зазначенням кількості зібраних підписів та не пізніш як на другий день разом з протоколом зборів виборців, що утворили відповідну ініціативну групу, передаються до відповідної територіальної виборчої комісії.

66.1. Голова, а у разі його відсутності - заступник голови, а у разі відсутності голови та його заступника - секретар територіальної виборчої комісії, не пізніше наступного дня з дня отримання підписних листів та протоколу зборів виборців, скликає засідання комісії для організації перевірки отриманих матеріалів. На цьому засіданні територіальна виборча комісія перевіряє дотримання вимог статей 38 - 40 цього Закону при ініціюванні відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, правильність оформлення підписних листів, кількість підписів, що встановлена частиною першою статті 40 цього Закону, а також із залученням органів ведення Державного реєстру виборців здійснює перевірку достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, та із залученням правоохоронних органів - вибіркову перевірку їхніх підписів (не менше 10 відсотків від загальної кількості) у такі строки:

1) у разі відкликання депутата обласної, Київської, Севастопольської міської ради - протягом тридцяти днів з дня отримання матеріалів;

66.2. При встановленні на підставі підписних листів кількості виборців, які підтримали пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, не враховуються підписи окремих виборців:

1) у разі відсутності у підписному листі всіх або окремих відомостей про виборця, який підтримує своїм підписом відкликання депутата місцевої ради, передбачених формою підписного листа, а також виявлення недостовірних відомостей про виборця;

2) записи та підписи, вчинені замість виборця іншою особою;

3) вчинені особою, яка не є виборцем відповідного багатомандатного, одномандатного виборчого округу або на день вчинення підпису не мала права голосу;

4) якщо підписи вчинені виборцем декілька разів;

5) якщо підпис вчинено виборцем з порушенням встановленого цим Законом строку.

66.3. При встановленні на підставі підписних листів кількості виборців, які підтримали відкликання депутата місцевої ради, не враховуються підписні листи:

1) якщо підписи виборців зібрані особою, яка не є членом відповідної ініціативної групи та/або на день збору підписів не мала права голосу;

2) у яких відсутні відомості або які містять недостовірні відомості про особу, яка збирала підписи виборців;

3) у яких підписи громадян України зібрані у місцях, визначених частиною п`ятою статті 40 цього Закону;

4) які не відповідають встановленій формі.

66.3.1. За результатами перевірки територіальна виборча комісія узагальнює підсумки збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, про що складається відповідний протокол.

66.4. Якщо при ініціюванні відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою дотримано вимоги статей 38-40 цього Закону, оформлення підписних листів та кількість підписів виборців, які підтримують пропозицію про відкликання депутата місцевої ради, відповідає вимогам цього Закону, територіальна виборча комісія приймає рішення про відкликання депутата за народною ініціативою (у разі якщо депутат був обраний шляхом самовисування) або про звернення до вищого керівного органу партії, місцева організація якої висувала відповідного депутата, щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою.

67. Частиною першою статті першої Закону України від 14 липня 2015 року № 595 - VIII Про місцеві вибори (далі - Закон України № 595-VIII) встановлено, що організація і порядок проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад, сільських, селищних, міських голів та старост (далі - місцеві вибори) регулюються Конституцією України, цим та іншими законами України, а також прийнятими відповідно до них іншими актами законодавства.

68. Відповідно до частини першої статті 19 Закону № 595-VIII систему виборчих комісій, що здійснюють підготовку та проведення місцевих виборів, становлять: 1) Центральна виборча комісія, яка є виборчою комісією вищого рівня для всіх виборчих комісій з усіх місцевих виборів; 2) територіальні виборчі комісії: а) виборча комісія Автономної Республіки Крим; б) обласні виборчі комісії; в) районні виборчі комісії; г) міські виборчі комісії; ґ) районні у містах виборчі комісії (у містах з районним поділом); д) селищні, сільські виборчі комісії; 3) дільничні виборчі комісії.

69. Частиною першою статті 20 Закону № 595-VIII визначено, що виборчі комісії з місцевих виборів є спеціальними колегіальними органами, уповноваженими організовувати підготовку та проведення відповідних місцевих виборів і забезпечувати додержання та однакове застосування законодавства України про місцеві вибори.

70. Згідно з частиною третьою статті 20 Закону України № 595-VIII територіальна виборча комісія є постійно діючим колегіальним органом, що в межах своїх повноважень забезпечує організацію та проведення місцевих виборів.

71. За частиною другої статті 27 Закону № 595-VIII основною формою роботи виборчої комісії є засідання, яке скликається головою виборчої комісії, у разі його відсутності - заступником голови, а в разі відсутності голови та його заступника - секретарем комісії. На письмову вимогу не менш як третини складу виборчої комісії голова виборчої комісії або його заступник зобов`язаний скликати засідання комісії не пізніше наступного дня після отримання такої вимоги. У разі необхідності засідання виборчої комісії може бути скликане за рішенням виборчої комісії вищого рівня.

72. Відповідно до частини четвертої статті 27 Закону № 595-VIII засідання виборчої комісії є повноважним за умови присутності на ньому більше половини членів комісії від складу цієї комісії. Рішення виборчої комісії набирає чинності з моменту його прийняття.

73. Частиною п`ятою статті 27 Закону № 595-VIII встановлено, що засідання виборчої комісії скликається з обов`язковим повідомленням усіх членів комісії про час, місце проведення засідання та його порядок денний. З метою дотримання при розгляді питань порядку денного права особи на участь у процесі прийняття рішення на засідання виборчої комісії запрошуються заявники та інші заінтересовані особи. Неприбуття на засідання виборчої комісії осіб, які були належним чином повідомлені про нього, не перешкоджає розгляду питань порядку денного.

74. Відповідно до частини одинадцятої статті 27 Закону № 595-VIII на засіданні виборчої комісії ведеться протокол засідання, який веде секретар комісії. За відсутності секретаря комісії чи в разі невиконання ним своїх повноважень на засіданні комісія обирає зі свого складу секретаря засідання, який виконує обов`язки секретаря комісії на відповідному засіданні та при оформленні документів засідання. Протокол засідання комісії підписується головуючим на засіданні та секретарем комісії (чи секретарем засідання). Протокол засідання комісії надається для ознайомлення членам комісії не пізніше наступного засідання комісії, при цьому член комісії має право його підписати. Протокол засідання комісії надається для ознайомлення суб`єкту виборчого процесу на його вимогу не пізніше наступного засідання комісії.

75. Частиною дванадцятою статті 27 Закону № 595-VIII з питань поточної діяльності комісія може приймати протокольні рішення, зміст яких заноситься до протоколу виборчої комісії та не оформлюється окремим документом.

76. Згідно з частиною чотирнадцятою статті 27 Закону № 595-VIII рішення виборчої комісії приймається відкритим голосуванням більшістю голосів від складу комісії. Рішення виборчої комісії набирає чинності з моменту його прийняття.

77. Порядок організації роботи та ведення діловодства у виборчих комісіях з місцевих виборів, затверджений постановою Центральної виборчої комісії від 05 вересня 2015 року № 228.

78. На підставі пункту 3.4. розділу 3 засідання виборчої комісії скликається з обов`язковим повідомленням усіх членів комісії, заявників та інших заінтересованих осіб.

79. Пунктами 4.3 розділу 4 визначено, що проект порядку денного засідання після його погодження з головою комісії секретар комісії в обов`язковому порядку разом з інформацією про час і місце проведення засідання доводить до відома членів комісії, як правило, не пізніше останнього дня перед днем проведення засідання, а в день, що передує дню виборів, та в день виборів - негайно. Інформація про дату, час проведення, порядок денний засідання виборчої комісії розміщується на стенді офіційних матеріалів комісії, як правило, не пізніше останнього дня перед днем засідання виборчої комісії.

80. Пунктом 9.6 розділу 9 установлено, що рішення виборчої комісії з питання порядку денного ухвалюється у формі постанови, яка оформлюється відповідно до пункту 9.7 та розділу 10 цього Порядку.

81. На підставі пункту 9.7 розділу 9 постанова виборчої комісії повинна містити: найменування комісії; найменування рішення (постанова); час, дату та місце прийняття; порядковий номер; мотивувальну частину; нормативно-правове обґрунтування; резолютивну частину.

82. Згідно з пунктом 10.7 розділу 10 протокольне рішення, прийняте на засіданні виборчої комісії, фіксується у протоколі засідання комісії та не оформлюється окремим документом.

83. За змістом пунктів 13.1, 13.4 розділу 13 при реєстрації та розгляді документів і звернень, що надходять до виборчої комісії, комісія керується Законом, іншими актами законодавства України, постановами Центральної виборчої комісії та цим Порядком. Документи, звернення реєструються в день їх надходження в журналі реєстрації документів, заяв і скарг у виборчій комісії (додаток 5).

84. За змістом частини п`ятої статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

VІ. Позиція Верховного Суду

85. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

86. Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

87. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, суд касаційної інстанції виходить з такого.

88. Доводи касаційної скарги можна розподілити на три групи, а саме: 1) дотримання відповідачем процедури організації та проведення засідань, прийняття нею відповідних рішень; 2) недостовірність та помилковість документів, що складалися під час ініціюванні відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою, які помилково враховані відповідачем; 3) неналежне проведення перевірки дотримання вимог статей 38-40 Закону України Про статус депутатів місцевих рад при ініціюванні відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою та безпідставне звернення до вищого керівного органу партії щодо відкликання позивача.

89. У Законі України Про статус депутатів місцевих рад установлено обов`язок щодо проведення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, а також їхніх підписів із залученням органів ведення Державного реєстру виборців і правоохоронних органів, проте не визначено такого механізму.

90. Відсутність відповідного механізму є прогалиною в законодавчому регулюванні й не може бути перешкодою до реалізації права громадян на відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою. Без усунення відповідних прогалин в правозастосуванні реалізація вказаного права була б фактично неможливою.

91. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року в справі № 803/1159/17 і від 13 березня 2019 року в справі № 804/176/18.

92. Крім того, необхідно зауважити, що у разі встановлення таких прогалин у законодавстві суд повинен враховувати обставини кожної справи й перевіряти чи відповідає рішення суб`єкта владних повноважень критеріям, закріпленим у статті 2 КАС України, в кожному окремому випадку.

93. Так, у цій справі необхідно звернути особливу увагу на дотримання необхідного балансу між несприятливими наслідками для позивача та цілями, на досягнення яких спрямовані оскаржувані рішення відповідача, як і на добросовісність, обґрунтованість і розсудливість відповідача під час прийняття оскаржуваних рішень.

94. Слід зазначити, що врегульована статтею 41 Закону України Про статус депутатів місцевих рад процедура відкликання за народною ініціативою на день вирішення спору у цій справі має низку правових прогалин, які в тому числі стосуються і здійснення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах на підтримку пропозиції про відкликання за народною ініціативою із залученням органів ведення Державного реєстру виборців та вибіркової перевірки підписів громадян у цих підписних листах із залученням правоохоронних органів (територіальних органів поліції), без усунення яких практична реалізація вказаної вище норми стає фактично неможливою з дотриманням визначених статтею 41 Закону України Про статус депутатів місцевих рад строків.

95. Загально прийняте розуміння "протиправної бездіяльності суб`єкта владних повноважень" визначається як зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

96. Отже, для визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною адміністративний суд не може обмежитися лише одним фактом неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а й зобов`язаний також з`ясувати і перевірити наявність або відсутність конкретних причин, умов та обставин, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. При цьому, важливе значення мають: юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

97. Аналогічне визначення розуміння протиправної бездіяльності суб`єкта владних повноважень міститься в постанові Верховного Суду України від 13 червня 2017 року у справі № 21-1393а17.

98. У цій справі Верховний Суд звертає увагу на те, що, як установлено судами попередніх інстанцій, відповідач зі свого боку вчинив усі необхідні та залежні від нього дії для того, щоб залучити органи ведення Державного реєстру виборців та правоохоронні органи для перевірки достовірності відомостей про громадян та їхні підписи. Однак, у відповідь на направлені звернення від вказаних органів отримав листи, суть яких зводиться до того, що ці органи не можуть взяти участь у відповідній процедурі перевірки, так як відсутній необхідний механізм їх участі у такій процедурі.

99. З метою реалізації покладеного на нього обов`язку відповідач звертався також до ЦВК за роз`ясненнями, водночас також отримав відповідь про неможливість використання даних з Державного реєстру виборців з метою організації перевірки отриманих матеріалів.

100. Отже, за таких обставин бездіяльність відповідача в цій справі безпосередньо пов`язана з об`єктивно незалежними від територіальної виборчої комісії обставинами, і підстав для визнання дій, що вчиняються відповідачем на виконання вимог статей 38-41 України Про статус депутатів місцевих рад такими, які слід визнавати протиправною бездіяльністю - відсутні.

101. Також Верховний Суд відхиляє доводи скаржника про непідтвердження наявності підстав для відкликання депутата місцевої ради, визначених статтею 37 Закону України Про статус депутатів місцевих рад . Норми цієї статті не передбачають обов`язку територіальної виборчої комісії здійснювати перевірку підстав, згідно яких відкликається депутат. Рівненська обласна виборча комісія не є тим органом, який може давати оцінку певним обставинам і подіям, що мали чи могли мати місце під час виконання депутатом своїх повноважень. Територіальна виборча комісія в даному випадку зобов`язана перевірити лише дотримання процедури відкликання депутата, а не наявність у виборців підстав для такого відкликання. Як вірно зауважив суд апеляційної інстанції, Рівненська обласна виборча комісія мала обов`язок перевірити тільки те, чи була внесена така пропозиція належним суб`єктом, тобто громадянами України, які відповідно до закону про місцеві вибори є виборцями відповідного виборчого округу.

102. Відповідна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 08 жовтня 2019 року в справі № 1740/2415/18.

103. Посилання позивача на правові позиції Верховного Суду, викладені в постановах від 20 лютого 2020 року в справі № 317/524/17 (2-а/317/59/2017), від 20 лютого 2019 року в справі № 317/525/17 (2 - а/317/37/2017), від 23 січня 2019 року в справі № 317/526/17 (2-а/317/54/2017) щодо необхідності дослідження наявності підстав для відкликання депутата, є помилковими. У цих справах Верховний Суд дійшов висновку про необхідність направлення справи на новий розгляд в частині відмови в задоволенні позовних вимог, оскільки судами попередніх інстанцій не досліджувалися підписні листи, а перевірка достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, здійснено на підставі інформації, що містяться в базі даних Державного реєстру виборців, що статтею 26 Закону України Про Державний реєстр виборців від 22 лютого 2007 року №698-V та статтею 41 Закону №93-IV не передбачено.

104. Щодо тверджень позивача про порушення його прав та інтересів унаслідок неповідомлення його про час та місце проведення засідання відповідача, про порядок денний, який також не оприлюднювався в установленому порядку, то, як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 приймав участь у вказаному засіданні та надавав свої пояснення, що підтверджується змістом протоколу № 23 від 06 грудня 2018 року, отже, фактично позивач реалізував надане йому право надавати свої зауваження на засіданнях відповідача.

105. Доводи позивача, викладені в касаційній скарзі щодо входження до складу ініціативної групи посадових та службових осів органів державної влади та органів місцевого самоврядування, спростовано судами попередніх інстанцій на підставі інформації, наданої Рівненською районною державною адміністрацією.

106. Крім того, відповідно до статті 2 Закону України Про службу в органах місцевого самоврядування від 07 червня 2001 року № 2493-III посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

107. Отже, посадовою особою є не будь-яка особа, яка обіймає посаду в органах місцевого самоврядування, а лише та яка має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

108. Щодо інших процедурних порушень, які були допущені відповідачем, то Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що вони підлягають оцінці з огляду на те, наскільки вони вплинули на можливість ОСОБА_1 реалізувати свої права та чи призвели процедурні порушення до прийняття помилкового рішення відповідача.

109. Враховуючи, що судами попередніх інстанцій обрано спосіб судового захисту у вигляді визнання протиправним та скасування рішення Рівненської обласної виборчої комісії від 05 грудня 2018 року, викладеного в протоколі № 23 від 06 грудня 2018 року, то Верховний Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про відсутність підстав у задоволенні позовних вимог в частині визнання неправомірними дій відповідача щодо організації та проведення засідань Рівненської ОВК від 11 листопада 2018 року (протокол №20 від 11 листопада 2018 року), від 22 листопада 2018 року (протокол №21 від 22 листопада 2018 року), від 02 грудня 2018 року (протокол № 22 від 02 грудня 2018 року) та від 05 грудня 2018 року (протокол № 23 від 06 грудня 2018 року) та по перевірці дотримання вимог статей 38-40 Закону України Про статус депутатів місцевих рад при ініціюванні відкликання депутата Рівненської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою, правильність оформлення підписних листів, кількості підписів, що встановлена частиною першою статті 40 Закону України Про статус депутатів місцевих рад , а також із залученням органів ведення Державного реєстру виборців здійснення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, та із залученням правоохоронних органів - вибіркової перевірки їхніх підписів (не менше 10 % - від загальної кількості) ... і як наслідок складення (не складення) протоколу про узагальнення підсумків збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата Рівненської обласної ради скликання ОСОБА_1 .

110. Таким чином, Верховний Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій, в межах доводів касаційної скарги, не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційна скарга залишається без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

VІІ. Судові витрати

111. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 250, 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 18 червня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2019 року в справі № 460/3071/18 залишити без змін.

3. Судові витрати розподілу не підлягають.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя: Н. В. Шевцова

Судді: В. М. Бевзенко

Н. А. Данилевич

Повний текст постанови складено 06 квітня 2020 року