Ухвала

від 14.04.2020 по справі 580/36/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

УХВАЛА

14 квітня 2020 року

Київ

справа №580/36/20

адміністративне провадження №К/9901/9012/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

перевіривши касаційну скаргу Прокуратури Черкаської області на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 08 січня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2020 року у справі за позовом керівника Золотоніської місцевої прокуратури до Благодатнівської сільської ради Золотоніського району Черкаської області, Дошкільного навчального закладу Берізка Чапаєвської сільської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

Керівник Золотоніської місцевої прокуратури звернувся до суду з адміністративним позовом до Благодатнівської сільської ради Золотоніського району Черкаської області, Дошкільного навчального закладу Берізка Чапаєвської сільської ради в якому просить визнати протиправною бездіяльність відповідачів щодо невжиття заходів направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності навчального закладу, що зафіксовані в акті №43 позапланової перевірки, проведеної з 30 квітня 2018 року по 02 травня 2018 року Золотоніським РС Управління ДСНС у Черкаській області та зобов`язати вжити в межах компетенції заходи направлені на усунення порушень протипожежної безпеки.

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 08 січня 2020 позовну заяву повернуто позивачу на підставі п. 3 ч. 4 ст. 169 КАС України.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій просив скасувати ухвалу суду першої інстанції як таку, що постановлена з порушенням норм процесуального права, та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2020 року апеляційну скаргу позивача залишено без задоволення, ухвалу суду першої інстанції залишено без змін.

30 березня 2020 року до Верховного Суду Прокуратурою Черкаської області подано касаційну скаргу у якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить скасувати судові рішення, та направити справу на продовження розгляду до суду першої інстанції.

Перевіривши доводи касаційної скарги та додані до неї матеріали, колегія суддів дійшла висновку, що у відкритті касаційного провадження необхідно відмовити з таких підстав.

Пунктом 2 частини другої статті 333 КАС України встановлено, що у разі оскарження ухвали (крім ухвали, якою закінчено розгляд справи) суд може визнати касаційну скаргу необґрунтованою та відмовити у відкритті касаційного провадження, якщо правильне застосування норми права є очевидним і не викликає розумних сумнівів щодо її застосування чи тлумачення.

Згідно із пунктом 5 частини першої статті 333 КАС України суд касаційної інстанції відмовляє у відкритті касаційного провадження у справі, якщо суд у порядку, передбаченому частинами другою, третьою цієї статті, дійшов висновку, що касаційна скарга є необґрунтованою.

Із змісту оскаржуваних судових рішень вбачається, що позовну заяву повернуто заявнику з тих підстав, коли позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, не підписано або підписано особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не вказано.

Відповідно до вимог ч. 4 ст. 53 КАС України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VII прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

В даному випадку керівник Золотоніської місцевої прокуратури зазначив про наявність підстав для звернення до суду з позовом, оскільки невжиття відповідачем заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності навчального закладу, що зафіксовано позаплановою перевіркою, проведеної 30 квітня 2018 року по 02. Травня 2018 року Золотоніським РС Управління ДСНС у Черкаській області, призведе до виникнення надзвичайної ситуації, аварії або пожежі що спричинить загрозу життю та зздоров`ю дітей, які перебувають у закладі освіти, а також неможливості її ефективної ліквідації та рятування людей.

Однак, як встановлено судоми першої та апеляційної інстанції, в даному випадку Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні підрозділи під час здійснення своїх повноважень діють як суб`єкт владних повноважень, а також є органами, наділеними спеціальною компетенцією, яким надано повноваження щодо реалізації політики держави у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Таким чином, територіальне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області є компетентним та уповноваженим органом, що має передбачене чинним законодавством право звернення до суду з відповідним позовом.

Конституція України та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Наприклад, таке право виникає тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об`єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16.

Судами попередніх інстанцій обґрунтовано проаналізовано повноваження органів Державної служби з надзвичайних ситуацій та установлено, що на підставі статей 67 та 68 Кодексу цивільного захисту України саме органи Державної служби з надзвичайних ситуацій уповноважені звертатися до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств.

Наслідком виконання своїх повноважень може бути зупинення роботи підприємств, установ та організіцій до повного усунення порушень. Це в свою чергу повинно спонукати органи місцевого самоврядування та органи державної влади здійснювати необхідне фінансування. При цьому такі органи повинні діяти в межах своєї дискреції.

Тому доводи касаційної скарги щодо відсутності органу, уповноваженого на звернення до суду з вимогою про спонукання суб`єктів владних повноважень до усунення порушень вимог пожежної безпеки у закладах освіти, є безпідставними.

Колегія суддів зазначає, що представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій.

Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

З огляду на викладене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Крім того, Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі Ф. В. проти Франції (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява №61517/00, п. 27).

У позовній заяві прокурором не зазначені причини, які перешкоджають відповідному Управлінню Державної служби України з надзвичайних ситуацій самостійно звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування для реалізації законодавчо встановленого за ними обов`язку здійснювати заходи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, які водночас збігаються з інтересами держави, а саме, перешкоджати створенню загрози життю та здоров`ю людини.

Колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанції про те, що у позовній заяві не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до ст. 23 Закону України Про прокуратуру .

При цьому, звертаючись до адміністративного суду з позовною заявою позивачем вказано, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки не наділений повноваженнями на право звернення до суду із вимогами, заявленими у цьому позові, у зв`язку з чим цей позов заявлений в інтересах держави прокурором як позивачем, через відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Згідно з ч.ч.3, 4 ст.5 КАС України до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Також відповідно до висновку суду першої інстанції,з яким погодився суд апеляційної інстанції, що саме центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки та реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення - є органом державної влади, який наділений повноваженнями щодо захисту інтересів держави шляхом здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання.

Доказів на підтвердження того, що вказаний центральний орган виконавчої влади чи його відповідальний структурний підрозділ протиправно не здійснює контролю у відповідній сфері до відповідача чи здійснює його неналежним чином прокуратура суду не надала і відповідних обґрунтувань у позовній заяві не навела.

Оскільки питання, порушене в позовній заяві, не відноситься до сфери державних інтересів, вирішення якого охоплюється правом прокурора, передбаченим ст. 53 КАС України то відповідно, застосуванню підлягають норми п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України.

За таких обставин, Верховний Суд погоджується з висновками суду першої та апеляційної інстанції про те, що скаргу необхідно повернути особі, яка її подала, у зв`язку з відсутністю підстав звернення до суду з відповідним позовом в інтересах держави в особі Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області, повноважень, з наданням належних доказів, які б підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України Про прокуратуру , а, отже, суд першої інстанції обґрунтовано повернув позивачу адміністративний позов.

Аналогічна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, Верховним Судом в постановах від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 10 травня 2018 року у справі № 918/323/17, від 18 вересня 2018 року у справі №826/7910/17 та від 10 липня 2018 року у справі № №812/1689/16, від 29 серпня 2019 року у справі №320/893/19.

Зміст оскаржуваного судового рішення та обставини, на які посилається заявник в обґрунтування касаційної скарги, свідчать про правильне застосування судом норм процесуального права та не викликає сумнівів щодо їх застосування чи тлумачення, тому суд касаційної інстанції дійшов висновку про необґрунтованість касаційної скарги та відсутність підстав для відкриття касаційного провадження у справі.

З огляду на зазначене колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для відмови у відкритті касаційного провадження.

Керуючись статями 3, 248, 333 Кодексу адміністративного судочинства України,

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті касаційного провадження за скаргою Прокуратури Черкаської області на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 08 січня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2020 року у справі за позовом керівника Золотоніської місцевої прокуратури до Благодатнівської сільської ради Золотоніського району Черкаської області, Дошкільного навчального закладу Берізка Чапаєвської сільської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.

Копію цієї ухвали разом з касаційною скаргою та доданими до неї матеріалами направити особі, яка її подала.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддями і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: А.Г.Загороднюк

Судді Л.О. Єресько

В.М. Соколов