Постанова

від 29.04.2020 по справі 818/1032/16

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

29 квітня 2020 року

Київ

справа №818/1032/16

адміністративне провадження №К/9901/5945/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,

суддів - Смоковича М.І.,

Шевцової Н.В.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Сумській області на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2016 року (головуючий суддя - Бондарь С.О.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2016 року (головуючий суддя - Любчич Л.В., судді - Спаскін О.А., Сіренко О.І.) у справі

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Національної поліції в Сумській області

про визнання дій протиправними, визнання незаконним та скасування рішення, поновлення на посаді, стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу, -

в с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У серпні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Сумській області та, уточнивши позовні вимоги, просив:

- визнати протиправними дії головного управління Національної поліції в Сумській області щодо призначення та проведення атестації ОСОБА_1 ;

- визнати незаконним та скасувати рішення (висновок) Атестаційної комісії головного управління Національної поліції в Сумській області від 18.08.2016, зазначене в розділі IV "Результати атестування (висновок атестаційної комісії)" атестаційного листа, а саме: " 4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність", яке прийняте стосовно ОСОБА_1 ;

- визнати протиправним та скасувати наказ головного управління Національної поліції в Сумській області від 31 серпня 2016 року №244 о/с "По особовому складу" в частині звільнення капітана поліції ОСОБА_1 з посади оперуповноваженого Шосткинського відділу поліції (м. Шостка) головного управління Національної поліції в Сумській області;

- поновити ОСОБА_1 на службі в Національній поліції на посаді оперуповноваженого Шосткинського відділу поліції (м. Шостка) головного управління Національної поліції в Сумській області;

- стягнути з Головного управління Національної поліції в Сумській області на його користь заробітну плату за час вимушеного прогулу в сумі 2276,12 грн.

Свої вимоги позивач мотивував тим, що він 07.11.2015 був призначений на посаду заступника начальника Ямпільського відділу поліції з присвоєнням спеціального звання "капітан поліції". За результатами комплексної перевірки Ямпільського відділу поліції його було понижено на посаду оперуповноваженого Шосткинського відділення поліції. За результатами атестації позивача атестаційною комісією прийнято рішення від 18.08.2016 про службову невідповідність займаній посаді та необхідності звільнення позивача зі служби в поліції через службову невідповідність. На думку позивача, дії відповідача щодо проведення атестації є протиправними, оскільки згідно Закону України "Про Національну поліцію" підстав для проведення атестації позивача не існувало. Питання про призначення на нижчу посаду ОСОБА_1 вирішувалось без атестації шляхом переведення його з посади заступника начальника Ямпільського відділу поліції на посаду оперуповноваженого. Після призначення на дану посаду позивач жодного дня не працював, оскільки знаходився у відпустці та на лікарняному, тому вважає, що і не могла бути надана об`єктивна характеристика щодо підсумків його роботи на займаній посаді на час проведення атестації. Вважає, що рішення атестаційної комісії про невідповідність позивача займаній посаді та необхідності його звільнення зі служби в поліції є незаконним, а наказ Головного управління Національної поліції в Сумській області від 31.08.2016 №244 о/с в частині звільнення позивача зі служби є протиправним.

Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2016 року, адміністративний позов ОСОБА_1 до головного управління Національної поліції в Сумській області визнання дій протиправними, визнання незаконним та скасування рішення та наказу, поновлення на посаді, стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу задоволено.

Визнано протиправними дії головного управління Національної поліції в Сумській області щодо призначення та проведення атестації ОСОБА_1 .

Визнано незаконним та скасовано рішення (висновок) Атестаційної комісії головного управління Національної поліції в Сумській області від 18.08.2016, зазначене в розділі IV Результати атестування (висновок атестаційної комісії) атестаційного листа, а саме: 4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність , яке прийняте стосовно ОСОБА_1 .

Визнано протиправним та скасовано наказ головного управління Національної поліції в Сумській області від 31 серпня 2016 року №244 о/с "По особовому складу" в частині звільнення капітана поліції ОСОБА_1 з посади оперуповноваженого Шосткинського відділу поліції (м.Шостка) головного управління Національної поліції в Сумській області.

Поновлено ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ідентифікаційний номер НОМЕР_1 ) на службі в Національній поліції на посаді оперуповноваженого Шосткинського відділу поліції (м.Шостка) головного управління Національної поліції в Сумській області.

Стягнуто з Головного управління Національної поліції в Сумській області (40000, м.Суми, вул.Г.Кондратьєва, 23, код ЄДРПОУ 40108777) на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ідентифікаційний номер НОМЕР_1 ) заробітну плату за час вимушеного прогулу в сумі 2276,12 грн. (дві тисячі двісті сімдесят шість грн. 12 коп.). та судовий збір в сумі 1102,42 грн. (одна тисяча сто дві грн. 42 коп.) сплачений при подачі позову до суду.

Звернуто до негайного виконання постанову суду в частині поновлення ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ідентифікаційний номер НОМЕР_1 ) на посаді та стягнення заробітної плати у розмірі 2276,12 грн. (дві тисячі двісті сімдесят шість грн. 12 коп.).

Задовольняючи позовні вимоги, суди зазначили, що відповідачем не наведено та не надано доказів існування підстав для проведення атестації, визначених ч. 2 ст. 57 Закону України "Про Національну поліцію" та п. 3 Інструкції №1465, якою визначений порядок організації, підготовки, проведення атестування поліцейських, а також не надано доказів, які б підтверджували службову невідповідність позивача станом на час початку проведення атестації. Крім того, в матеріалах справи відсутні та відповідачем не надані до суду докази прийняття керівником поліції рішення про проведення атестації стосовно позивача, як встановлено приписами ч.4 ст.57 Закону України "Про Національну поліцію", згідно яких рішення про проведення атестування має прийматися керівником поліції стосовно конкретного працівника. Крім того, суди зауважили, що проведення атестації позивача протягом першого року проходження служби після призначення на посаду є незаконним. Так, з письмових доказів у справі суди встановили, що ОСОБА_1 , після призначення на нижчу посаду оперуповноваженого Шосткинського відділу поліції (м. Шостка), жодного дня на вказаній посаді не працював, оскільки знаходився у відпустці, що підтверджується наказом ГУ НП в Сумській обл. від 16.06.2016 №163 о/с та перебував на лікарняному, що підтверджується листками непрацездатності. Таким чином, суди дійшли висновку, що висновки атестаційної комісії, які ґрунтуються на незаконній атестації, є незаконними та підлягають скасуванню, а наказ ГУНП в Сумській обл. від 31.08.2016 №244 о/с в частині звільнення капітана поліції ОСОБА_1 зі служби в поліції через службову невідповідність також є протиправним і підлягає скасуванню як такий, що прийнятий на підставі незаконної атестації з поновленням позивача на службі та стягненням грошового забезпечення за час вимушеного прогулу згідно ст. 235 КЗпП.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

29 грудня 2016 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Головного управління Національної поліції в Сумській області на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2016 року, в якій відповідач просить скасувати зазначені судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник посилається на те, що наказ про проведення атестації, в тому числі і позивача, прийнято відповідно до вимог законодавства. Позивач за результатами тестування на загальні здібності отримав 19 балів із 60, а щодо знання законодавчої бази - 24 бали з 60, тобто не набрав необхідної кількості балів необхідних для успішного проходження тестування за кожним тестом. При проведенні співбесіди позивач також не зміг надати правильні відповіді на запитання членів комісії. Зауважує, що у складі атестаційної комісії були відсутні особи, які могли бути упередженими чи необ`єктивними. Скаржник зазначає, що оскільки атестування позивача було проведено в межах наданих повноважень атестаційним комісіям та у спосіб, передбачений Законом України Про національну поліцію і наказом МВС України від 17.11.2015 №1465, наказ про звільнення позивача зі служби, прийнятий на підставі результатів проведеної атестації, є обґрунтованим та законним.

Ухвалою Верховного Суду від 24 січня 2018 року вказану касаційну скаргу прийнято до провадження.

Ухвалою Верховного Суду від 28 квітня 2020 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 наказом ГУ НП в Сумській обл. від 07.11.2015 №7 о/с був призначений на посаду заступника начальника Ямпільського відділення поліції (с.Ямпіль) ГУ НП в Сумській області з присвоєнням спеціального звання "капітан поліції".

Згідно з наказом голови Національної поліції України від 23.11.2015 №102 прийнято рішення про атестування поліцейських апарату Національної поліції України, міжрегіональних територіальних органів відповідно до вимог Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 №1465 (далі - Інструкція). Вказаним наказом керівникам структурних підрозділів доручалося скласти списки поліцейських, які підлягали атестації, а також проінформувати особовий склад про те, що особи, які не зареєстровані у єдиній централізованій відомчій телекомунікаційній мережі (ЄЦВТМ), не будуть допущені до атестування та не зможуть продовжити службу в поліції.

Заступником начальника Шосткинського відділу поліції ГУ НП в Сумській обл. був складений атестаційний лист відносно ОСОБА_1 .

Відповідно до висновку прямого керівника капітан поліції ОСОБА_1 , оперуповноважений Шосткинського відділу поліції (м. Шостка) ГУ НП в Сумській обл. займаній посаді відповідає.

За результатами атестації позивача, атестаційною комісією прийнято рішення від 18.08.2016 про службову невідповідність займаній посаді та необхідності його звільнення зі служби в поліції.

Наказом ГУ НП в Сумській обл. від 31.08.2016 №244 о/с капітана поліції ОСОБА_1 оперуповноваженого Шосткинського відділу поліції звільнено зі служби в поліції через службову невідповідність.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 57 Закону України "Про Національну поліцію" від 02 липня 2015 року №580-VIII (далі - Закон №580-VIII) визначено, що атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар`єри.

Атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.

Порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України.

Частиною 1 статті 58 Закону №580-VIII передбачено, що призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов`язків.

Згідно пункту 5 частини 1 статті 77 Закону №580-VIII поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється через службову невідповідність.

Згідно частини 2 та 3 статті 77 Закону України Про Національну поліцію днем звільнення зі служби в поліції вважається день видання наказу про звільнення або дата, зазначена в наказі про звільнення.

Відповідно до п. п. 9, 10 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VIII працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.

Працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів.

Указані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.

На виконання вимог ч. 5 ст. 57 Закону №580-VIII, наказом Міністерства внутрішніх справ України №1465 від 17.11.2015 затверджено Інструкцію про порядок проведення атестування поліцейських (далі - Інструкція № 1465).

Відповідно до п. 3 Розділу І Інструкції №1465 атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Згідно з п. 8 розділу IV Інструкції №1465 в атестаційному листі зазначаються такі відомості про поліцейського, який атестується: 1) результати службової діяльності згідно з функціональними обов`язками; 2) дисциплінованість, принциповість у вирішенні службових питань, уміння будувати свої стосунки з громадянами та колегами по службі, здатність працювати над усуненням особистих недоліків, авторитет у колективі та серед населення; 3) прагнення до вдосконалення службової діяльності, почуття особистої відповідальності, стійкість моральних принципів, сміливість, рішучість, організованість, здатність контролювати власні емоції, поведінка поза службою; 4) володіння іноземними мовами; 5) культура в службі та ставлення до підвищення свого освітнього та культурного рівнів; 6) стан здоров`я та фізична підготовленість, уміння володіти табельною вогнепальною зброєю, прийомами рукопашного бою, спеціальними засобами індивідуального захисту та активної оборони, здатність переносити психофізичні навантаження та труднощі служби; 7) основні найбільш характерні та істотні недоліки в службовій діяльності та особистій поведінці; 8) інші дані, які, на думку керівника, заслуговують на увагу для більш повної характеристики підлеглого; 9) результати проходження підвищення кваліфікації.

Відповідно до п. п. 15, 16 розділу IV Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків: 1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії: 1) повноту виконання функціональних обов`язків (посадових інструкцій); 2) показники службової діяльності; 3) рівень теоретичних знань та професійних якостей; 4) оцінки з професійної і фізичної підготовки; 5) наявність заохочень; 6) наявність дисциплінарних стягнень; 7) результати тестування; 8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), внесені Законом України від 15.01.2020 №460-ІХ, за правилом пункту 2 розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення якого, касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).

Суд касаційної інстанції вважає за необхідне звернути увагу, що предметом оскарження може бути як рішення (висновок) атестаційної комісії в сукупності з наказом про звільнення, так і окремо наказ керівника органу поліції про звільнення поліцейського, оскільки такий наказ є формою виконання відповідного рішення (висновку) атестаційної комісії.

При цьому, висновок атестаційної комісії щодо кваліфікації працівника підлягає оцінці в сукупності з іншими доказами по справі незалежно від того є він предметом спору чи ні. При вирішенні питання щодо правомірності звільнення поліцейського через службову невідповідність, суди мають також надати оцінку аргументам скаржника щодо наявності підстав проведення його атестування.

Зі змісту встановлених судами обставин випливає, що позивач прийнятий на службу до поліції на умовах, визначених пунктом 9 розділу XI Прикінцеві та перехідні положення Закону України Про Національну поліцію .

Отже, питання про відповідність позивача вимогам до поліцейських було вирішено в листопаді 2015 року на момент видання наказу про призначення на посаду.

Разом з цим, приписами пункту 9 Розділу XI Прикінцеві та перехідні положення Закону України Про Національну поліцію не передбачено можливості переатестації колишніх працівників міліції на предмет відповідності посаді, на яку їх вже призначено для подальшого проходження служби в органах поліції.

Перелік підстав проведення атестування поліцейських, передбачений статтею 57 Закону України Про Національну поліцію , є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає. Аналіз наведених законодавчих приписів дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають лише поліцейські: а) які претендують на вищу посаду; б) щодо яких вирішується питання про переведення на нижчу посаду; в) щодо яких вирішується питання про звільнення через службову невідповідність. Відповідно, до списку поліцейських, які підлягають атестуванню, слід включати лише тих поліцейських, відносно яких наявні підстави для проведення атестування, що передбачені частиною другою статті 57 Закону України Про Національну поліцію .

При цьому, кожна із зазначених у частині 2 статті 57 Закону України Про Національну поліцію підстав проведення атестування повинна бути пов`язана з певними передумовами, зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов`язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.

Атестація працівника одразу ж після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції), безвідносно до вирішення питань кар`єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону України Про Національну поліцію .

Колегія суддів зазначає, що мета атестування, закріплена в частині 1 статті 57 Закону України Про Національну поліцію , не утворює самостійну підставу для проведення атестування і перебуває у системному взаємозв`язку з вичерпними підставами, визначеними в частині другій згаданої статті.

Також колегія суддів вважає, що рішення керівника поліції не може бути самостійною підставою для проведення атестування, оскільки вичерпний перелік підстав для проведення атестування визначений в частині 2 статті 57 Закону України Про Національну поліцію . Натомість, ч. 4 ст. 57 цього Закону визначає особу, яка, за наявності підстав, уповноважена видати розпорядчий документ про проведення атестування.

Під час розгляду цієї справи відповідачем не доведено наявність підстав для проведення атестування, що передбачені ч.2 ст.57 Закону України Про Національну поліцію .

Проведення атестації без необхідних передумов і за відсутності підстав, передбачених частиною другою статті 57 Закону України Про Національну поліцію , суперечить вимогам цього закону.

Також Суд зазначає, що статтею 57 Закону України Про Національну поліцію не передбачено такої підстави для проведення атестування як проходження його в добровільному порядку.

Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що проведення атестування позивача здійснено неправомірно, без наявності визначених законом підстав на його проведення.

Оцінюючи доводи касаційної скарги, Суд виходить з того, що судами першої та апеляційної інстанцій було надано належну правову оцінку доводам, викладеним у позовній заяві та запереченнях проти позову, а також наведеним сторонами під час судового розгляду справи. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваних судових рішень, у касаційній скарзі не зазначено.

Частиною першою статті 350 КАС України (в чинній редакції) передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини 1 статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанції - без змін, оскільки судами не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.

З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, підстави для скасування судових рішень відсутні.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Сумській області залишити без задоволення.

Постанову Сумського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2016 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.А. Данилевич

Судді М.І. Смокович

Н.В. Шевцова