Постанова

від 29.04.2020 по справі 826/4282/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

29 квітня 2020 року

Київ

справа №826/4282/18

провадження №К/9901/59108/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Данилевич Н.А., Шевцової Н. В.,

розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом Всеукраїнської громадської організації Комітет Конституційно-правового контролю України до Національного агентства України з питань державної служби про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Національного агентства України з питань державної служби на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 07 травня 2018 року (суддя Патратій О.В.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2018 року (судді Кузьменко В.В., Василенко Я.М., Степанюк А.Г.),

І. Суть спору

1. У березні 2018 року Всеукраїнська громадська організація Комітет Конституційно-правового контролю України (далі - ВГО Комітет Конституційно-правового контролю України ) звернулася до суду з адміністративним позовом до Національного агентства України з питань державної служби (далі також - НАДС), в якому просив:

1.1 визнати бездіяльність Національного агентства України з питань державної служби, що полягає у невиконанні вимог, передбачених пунктом 7 Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 05 листопада 2008 року № 976 - протиправною;

1.2 зобов`язати Національне агентство України з питань державної служби у повному обсязі виконати вимоги, передбачені пунктом 7 Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України № 976 від 05 листопада 2008 року, а саме:

- розмістити експертні пропозиції у тижневий строк на власному веб-сайті;

- розглянути експертні пропозиції на найближчому засіданні колегії за участю представників ініціатора громадської експертизи. У разі коли колегію не утворено, експертні пропозиції розглядає керівник органу виконавчої влади у двотижневий строк за участю представників ініціатора громадської експертизи;

- розробити і затвердити за результатами розгляду експертних пропозицій заходи, спрямовані на їх реалізацію;

- подати у десятиденний строк ініціатору громадської експертизи письмову відповідь про результати розгляду експертних пропозицій та заходи, спрямовані на їх реалізацію, з одночасним розміщенням відповідної інформації у засобах масової інформації та/або на власному веб-сайті;

- надіслати в письмовій та електронній формі Секретаріату Кабінету Міністрів України для розміщення на урядовому веб-сайті Громадянське суспільство і влада : інформацію про найменування, прізвище, ім`я, по батькові керівника, поштову адресу, контактні дані ініціатора громадської експертизи, предмет та строки її проведення; експертні пропозиції, подані ініціатором громадської експертизи; затверджені органом виконавчої влади заходи для реалізації експертних пропозицій; відповідь органу виконавчої влади ініціатору громадської експертизи про результати розгляду експертних пропозицій та заходи для їх реалізації.

2. В обґрунтування заявлених вимог позивач зазначив, що за результатами громадської експертизи діяльності Національного НАДС надіслав останньому Експертні пропозиції, проте відповідач повідомив позивача, що експертні пропозиції не відповідають предмету і меті громадської експертизи. Крім того, НАДС вважає, що експертні пропозиції надіслані з рушенням строку, внаслідок чого громадська експертиза вважається такою, що не відбулась. На думку позивача, така бездіяльність НАДС є протиправною та такою, що порушує його законні права, передбачені Порядком сприяння проведення громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади, який затверджено Постановою Кабінетом Міністрів України № 976 від 05 листопада 2008 року (далі - Порядок № 976).

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи.

3. 31 серпня 2017 року ВГО Комітет конституційно-правового контролю України звернулася до НАДС із запитом (вих. № 202/3-17) на проведення громадської експертизи, предметом якої є проведення оцінки діяльності Національного агентства України з питань державної служби, ефективності прийняття і виконання рішень Національного агентства України з питань державної служби.

4. У запиті позивач також просив надіслати належним чином засвідчені документи та інші матеріали, необхідні для проведення громадської експертизи відповідно до Порядку № 976.

5. Наказом НАДС № 186 від 13 вересня 2017 року Про проведення громадської експертизи діяльності Національного агентства України з питань державної служби наказано:

- керівникам структурних підрозділів Національного агентства України з питань державної служби у межах компетенції забезпечити підготовку необхідних матеріалів та надати їх Управлінню стратегічного планування та аналізу політики;

- визначено ОСОБА_1 , начальника Управління стратегічного планування та аналізу політики, відповідальною особою за організацію проведення громадської експертизи та забезпечення взаємодії з Всеукраїнською громадською організацією Комітет конституційно-правового контролю України під час проведення зазначеної експертизи.

6. За результатами громадської експертизи діяльності Національного агентства України з питань державної служби позивач 07 грудня 2017 року надіслав відповідачу Експертні пропозиції.

7. Проте, 26 грудня 2017 року позивач отримав лист-відповідь від відповідача (вх. № 244/-17), в якому зазначено, що Експертні пропозиції, підготовлені за результатами громадської експертизи діяльності НАДС не відповідають предмету і меті громадської експертизи. Крім того, експертні пропозиції були надіслані в НАДС з порушенням строку.

8. Також в зазначеному листі відповідач повідомив, що враховуючи вищезазначене та відповідно до абзацу 7 підпункту 5.2 пункту 5 Порядку № 976, експертиза вважається такою, що не відбулася.

9. Не погодившись з такими діями, позивач звернувся з цим позовом до суду.

ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.

10. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 07 травня 2018 року позовні вимоги задовольнив повністю.

10.1. Визнав протиправною бездіяльність Національного агентства України з питань державної служби, що полягає у невиконанні вимог, передбачених пунктом 7 Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 05 листопаду 2008 року № 976, стосовно експертних пропозиції, надісланих 07 грудня 2017 року Всеукраїнською громадською організацією Комітет конституційно-правового контролю України .

10.2. Зобов`язав Національне агентство України з питань державної служби у повному обсязі виконати вимоги, передбачені пунктом 7 Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 976 від 05 листопада 2008 року, стосовно експертних пропозицій, надісланих 07 грудня 2017 року Всеукраїнською громадською організацією Комітет конституційно-правового контролю України , а саме:

- розмістити експертні пропозиції у тижневий строк на власному веб-сайті;

- розглянути експертні пропозиції на найближчому засіданні колегії за участю представників ініціатора громадської експертизи. У разі коли колегію не утворено, експертні пропозиції розглядає керівник органу виконавчої влади у двотижневий строк за участю представників ініціатора громадської експертизи;

- розробити і затвердити за результатами розгляду експертних пропозицій заходи, спрямовані на їх реалізацію;

- подати у десятиденний строк ініціатору громадської експертизи письмову відповідь про результати розгляду експертних пропозицій та заходи, спрямовані на їх реалізацію, з одночасним розміщенням відповідної інформації у засобах масової інформації та/або на власному веб-сайті;

- надіслати в письмовій та електронній формі Секретаріату Кабінету Міністрів України для розміщення на урядовому веб-сайті Громадянське суспільство і влада : інформацію про найменування, прізвище, ім`я, по батькові керівника, поштову адресу, контактні дані ініціатора громадської експертизи, предмет та строки її проведення; експертні пропозиції, подані ініціатором громадської експертизи; затверджені органом виконавчої влади заходи для реалізації експертних пропозицій; відповідь органу виконавчої влади ініціатору громадської експертизи про результати розгляду експертних пропозицій та заходи для їх реалізації.

11. Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 12 липня 2018 року залишив рішення суду першої інстанції без змін.

12. Суди попередніх інстанцій, серед іншого, зазначили, що метою громадської експертизи, як складової частини механізму демократичного управління державою, є проведення інститутами громадянського суспільства оцінки діяльності органів виконавчої влади, ефективності прийняття і виконання такими органами рішень, підготовка пропозицій щодо розв`язання суспільно значущих проблем для їх врахування органами виконавчої влади у своїй роботі.

13. На думку судів попередніх інстанцій, в обсязі встановлених в цій справі обставин є підстави погодитися з тим, що Національне агентство України з питань державної служби порушило вимоги пункту 7 Порядку № 976, вчинило протиправну бездіяльність та порушило законні права та інтереси позивача.

IV. Касаційне оскарження

14. У касаційній скарзі відповідач, з посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати їхні рішення.

15. Зазначив, зокрема, про те, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки експертним пропозиціям позивача в площині їхньої відповідності предмету і меті громадської експертизи.

16. На думку відповідача, пропозиції, щодо яких виник цей спір, не відповідають вимогам щодо змісту таких документів, адже в них не зазначено чітких рекомендацій і заходів з їх впровадження, вони не стосуються повноважень органу і не обґрунтовані, а також не узгоджуються з вимогами чинного законодавства. Крім того, відповідач вважає, що голова ВГО Комітет конституційно-правового контролю України ОСОБА_2 (яка є головою Громадської ради при Державній екологічні інспекції України, якій в період з 2016 року по 2018 рік робочі групи НАДС неодноразово виявляли порушення прав державних службовців), у такий спосіб переслідує власні інтереси і в цій ситуації є підстави говорити про потенційний конфлікт інтересів.

17. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити оскаржені судові рішення без змін. Вважає, що висновки судів попередніх інстанцій правильні і обґрунтовані, доводи касаційної скарги їх не спростовують.

V. Оцінка Верховного Суду.

18. Згідно з пунктом 3 Порядку № 976 орган виконавчої влади сприяє інституту громадянського суспільства у проведенні громадської експертизи у разі надходження від нього письмового запиту із зазначенням: його найменування, відомостей про легалізацію, місцезнаходження та електронної адреси (за наявності); предмета і мети громадської експертизи; переліку документів та інших матеріалів, необхідних для проведення громадської експертизи (далі - матеріали); адреси, за якою надсилається відповідь на запит, або прізвища, ім`я та по батькові особи, уповноваженої одержати таку відповідь, її контактного телефону і електронної адреси (за наявності). Громадська рада у письмовому запиті до органу виконавчої влади зазначає інформацію, передбачену абзацами третім - п`ятим цього пункту, та подає копію протоколу засідання, на якому було прийнято рішення про проведення громадської експертизи.

19. Відповідно до пункту 2 Порядку № 976 громадська експертиза діяльності органів виконавчої влади (далі - громадська експертиза) є складовою механізму демократичного управління державою, який передбачає проведення інститутами громадянського суспільства, громадської ради оцінки діяльності органів виконавчої влади, ефективності прийняття і виконання такими органами рішень, підготовку пропозицій щодо розв`язання суспільно значущих проблем для їх врахування органами виконавчої влади у своїй роботі.

20. Під інститутами громадянського суспільства слід розуміти громадські об`єднання, професійні спілки та їх об`єднання, творчі спілки, організації роботодавців та їх об`єднання, благодійні і релігійні організації, органи самоорганізації населення, недержавні засоби масової інформації та інші непідприємницькі товариства і установи, легалізовані відповідно до законодавства (абзац 2 пункту 2 Порядку № 976).

21. Відповідно до пункту 5-2 Порядку № 976 експертні пропозиції, підготовлені за результатами громадської експертизи (далі - експертні пропозиції) інститутом громадянського суспільства, громадською радою (далі - ініціатор громадської експертизи), подаються органу виконавчої влади у письмовій та електронній формі із зазначенням:

- інформації про ініціатора громадської експертизи; предмета і мети громадської експертизи; відомостей про експертів, які проводили експертизу;

- обґрунтованої оцінки діяльності органу виконавчої влади та ефективності прийняття і виконання ним рішень, програм, реалізації владних повноважень;

- пропозицій щодо розв`язання суспільно значущих проблем та підвищення ефективності діяльності органу виконавчої влади.

22. У разі утворення робочої групи з підготовки матеріалів для проведення громадської експертизи в експертних пропозиціях зазначаються відомості про проведені засідання такої робочої групи.

23. Експертні пропозиції повинні стосуватися повноважень органу виконавчої влади та містити чіткі рекомендації і заходи з їх впровадження.

24. Відповідно до абз. 4 пункту 5-2 Порядку № 976 у разі коли ініціатор громадської експертизи не подав експертні пропозиції у тримісячний строк від початку проведення громадської експертизи, експертиза вважається такою, що не відбулася.

25. Згідно з пунктом 7 Порядку № 976 орган виконавчої влади після надходження експертних пропозицій:

1) розміщує їх у тижневий строк на власному веб-сайті;

2) розглядає їх на найближчому засіданні колегії за участю представників ініціатора громадської експертизи. У разі коли колегію не утворено, експертні пропозиції розглядає керівник органу виконавчої влади у двотижневий строк за участю представників ініціатора громадської експертизи;

2-1) розробляє і затверджує за результатами розгляду експертних пропозицій заходи, спрямовані на їх реалізацію;

3) подає у десятиденний строк ініціатору громадської експертизи письмову відповідь про результати розгляду експертних пропозицій та заходи, спрямовані на їх реалізацію, з одночасним розміщенням відповідної інформації у засобах масової інформації та/або на власному веб-сайті;

4) надсилає в письмовій та електронній формі Секретаріату Кабінету Міністрів України для розміщення на урядовому веб-сайті "Громадянське суспільство і влада":

- інформацію про найменування, прізвище, ім`я, по батькові керівника, поштову адресу, контактні дані ініціатора громадської експертизи, предмет та строки її проведення;

- експертні пропозиції, подані ініціатором громадської експертизи;

- затверджені органом виконавчої влади заходи для реалізації експертних пропозицій;

- відповідь органу виконавчої влади ініціатору громадської експертизи про результати розгляду експертних пропозицій та заходи для їх реалізації.

26. У справі встановлено, що позивач надіслав запит на проведення громадської експертизи (вих. № 202/3-7 від 31 серпня 2017 року) 01 вересня 2017 року. Відповідач отримав зазначений запит 07 вересня 2017 року, що підтверджується рекомендованим повідомлення ПАТ Укрпошта про вручення поштового відправлення, виплату поштового переказу № НОМЕР_1 .

27. Датою початку проведення громадської експертизи у НАДС є 7 вересня 2017 року, отже, як встановлено у справі, останнім днем для подачі експертних пропозицій до відповідача є 07 грудня 2017 року. Отож, ВГО Комітет конституційно-правового контролю України направив експертні пропозиції у межах встановленого строку і відповідач не має підстав вважати громадську експертизу такою, що не відбулася.

28. Суди попередніх інстанцій ствердили, що Експертні пропозиції складені у повній відповідності з вимогами Порядку № 976, яка була проведена робочою групою позивача.

29. В обсязі встановлених в цій справі обставин у зіставленні з правовим регулюванням спірних відносин колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про обґрунтованість позовних вимог.

30. Переглянувши оскаржені судові рішення в межах доводів касаційної скарги відповідно до статі 341 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до набрання чинності Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ (далі - Закон № 460-IX) колегія суддів дійшла висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

31. Доводи касаційної скарги висновків судів попередніх інстанцій і обставин справи не спростовують.

32. З урахуванням наведеного, а також враховуючи вимоги пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX та частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України колегія суддів залишає касаційну скаргу НАДС без задоволення, а судові рішення - без змін.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Національного агентства України з питань державної служби залишити без задоволення.

2. Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 07 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2018 року в цій справі - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді Н. А. Данилевич

Н. В. Шевцова