Постанова

від 26.05.2020 по справі 640/24293/19

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/24293/19 Суддя (судді) першої інстанції: Каракашьян С.К.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 травня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Файдюка В.В.

суддів: Земляної Г.В.

Мєзєнцева Є.І.

При секретарі: Марчук О.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державного геологічного підприємства "Державна комісія з експертизи геологічних проектів та кошторисів "Геолекспертиза" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 березня 2020 року у справі за адміністративним позовом Державного геологічного підприємства "Державна комісія з експертизи геологічних проектів та кошторисів "Геолекспертиза" до Державної екологічної інспекції України про скасування наказу, -

В С Т А Н О В И В :

Державне геологічне підприємство "Державна комісія з експертизи геологічних проектів та кошторисів "Геолекспертиза" звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної екологічної інспекції України, в якому просило суд скасувати наказ Державної екологічної інспекції України від 30 листопада 2018 року №262 в частині включення до плану перевірок на 2019 рік позивача.

В обґрунтування вимог позивачем зазначено, що ДГП "Державна комісія з експертизи геологічних проектів та кошторисів "Геолекспертиза" не здійснює діяльності, яка підлягає перевірці, та є малим підприємством.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 березня 2020 року в задоволенні даного позову відмовлено.

Приймаючи таке рішення, суд виходив з того, що у штаті позивача є геологи, гідрогеологи та спеціалісти з буріння, отже він може бути віднесений до підприємства, що проводить діяльність з видобування корисних копалин та вивченням надр, а також позивач має КВЕД 71.12 діяльність у сфері інжинірінгу, геології та геодезії, надання послуг з технічного консультування в цих сферах, який може вказувати на діяльність в сфері геології.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на порушення норм матеріального та процесуального права та невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи, просить скасувати рішення та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Доводи апеляційної скарги аналогічні доводам позовної заяви.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи, наказом Державної екологічної інспекції України від 30 листопада 2018 року № 262 було затверджено план здійснення заходів державного нагляду (контролю) на 2019 рік, позицією №10090 якого було заплановано здійснення у 2019 році заходів щодо Державного геологічного підприємства "Державна комісія з експертизи геологічних проектів та кошторисів "Геолекспертиза" (позивача), визначено для позивача високий ступінь ризику, за сферою державного нагляду охорона навколишнього природного середовища, охорона природних ресурсів , дату початку проведення заходів - 03 грудня 2019 року строком перевірки 10 днів та орган її проведення - Державну екологічну інспекцію Столичного округу.

Позивач, вважаючи вказаний наказ протиправним, оскільки він не здійснює жодної діяльності, що становить екологічну небезпеку, та є малим підприємством, а отже строк перевірки може становити щодо нього не більше 5 днів, звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку правовідносинам, що склалися, суд виходив з такого.

Пунктом 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року (далі - Положення) передбачено, що Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Згідно п.7 Положення, Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб визначені Законом України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності № 877-V, який, зокрема, встановлює порядок, умови та вимоги до проведення державного нагляду (контролю) у вигляді планових та позапланових заходів.

Згідно статті 1, ч.1 статті 4 Закону № 877-V, державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища. Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

Державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.

Відповідно до статті 5 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (далі - Закон) планові заходи здійснюються відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому. Внесення змін до річних планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) не допускається, крім випадків зміни найменування суб`єкта господарювання та виправлення технічних помилок (ч.1).

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, розробляє Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), які затверджуються Кабінетом Міністрів України .

Методика розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), має передбачати, у тому числі, оцінку ступеня небезпеки, масштабу, виду та сфери діяльності, наявність порушень у попередній діяльності суб`єктів господарювання (крім новостворених).

Орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності.

З урахуванням значення прийнятного ризику всі суб`єкти господарювання, що підлягають нагляду (контролю), належать до одного з трьох ступенів ризику: високий, середній або незначний.

Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю).

Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням органу державного нагляду (контролю) (ч.2).

Органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу.

Повідомлення повинно містити:

дату початку та дату закінчення здійснення планового заходу;

найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід;

найменування органу державного нагляду (контролю).

Повідомлення надсилається рекомендованим листом та/або за допомогою електронного поштового зв`язку або вручається особисто під розписку керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі.

Суб`єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неодержання повідомлення про здійснення планового заходу (ч.4).

Строк здійснення планового заходу не може перевищувати десяти робочих днів, а щодо суб`єктів мікро-, малого підприємництва - п`яти робочих днів.

Продовження строку здійснення планового заходу не допускається.

Сумарна тривалість усіх планових заходів, що здійснюються органами державного нагляду (контролю) протягом календарного року щодо суб`єкта господарювання (комплексного планового заходу), не може перевищувати тридцяти робочих днів, а щодо суб`єктів мікро-, малого підприємництва - п`ятнадцяти робочих днів (ч.5).

Відповідно до п.1 Постанови Кабінету Міністрів України Про затвердження критеріїв розподілу суб`єктів господарювання за ступенем ризику їх господарської діяльності для навколишнього природного середовища та періодичності здійснення заходів державного нагляду (контролю) від 19 березня 2008 року № 212 (діяли на момент затвердження плану заходів державного нагляду (контролю) суб`єкти господарювання незалежно від форми власності розподіляються за високим, середнім та незначним ступенем ризику їх господарської діяльності для навколишнього природного середовища.

В даному випадку, відповідачем включено Державне геологічне підприємство "Державна комісія з експертизи геологічних проектів та кошторисів "Геолекспертиза" до Плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної екологічної інспекції України на 2019 рік, за критерієм суб`єкта господарювання із високим ступенем ризику його господарської діяльності для навколишнього середовища.

Види діяльності позивача як спеціалізованого державного підприємства регламентовані законодавством, так згідно до п. 6.7.1. ГСТУ №41-00032626-00-019-2000 проектно-кошторисна документація на геологорозвідувальні роботи підлягає державній експертизі.

Згідно наказу Державної геологічної служби №110 від 03 вересня 2007 року розгляд відповідності проектно-кошторисної документації на геологорозвідувальні роботи покладено на ДГП Геолекспертиза .

Як встановлено судом зі Статуту ДГП Геолекспертиза , метою діяльності позивача, як державного підприємства, є виконання комплексу робіт проектування геологорозвідувальних робіт, підвищення їх геологічної та економічної ефективності та реалізації на основі одержаного підприємством прибутку соціальних та економічних інтересів членів колективу. До предмету діяльності підприємства відноситься виконання геологічних, екологічних експертиз.

Відповідно до відомостей, що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, видами діяльності позивача згідно КВЕД є:

- 71.12: діяльність у сфері інжинірингу, геології та геодезії, надання послуг технічного консультування в цих сферах;

- 72.19: дослідження й експериментальні розробки у сфері інших природничих і технічних наук;

- 74.90: інша професійна, наукова та технічна діяльність.

Тобто, діяльність ДГП "Геолекспертиза" має виключно інтелектуальну спрямованість, де використовується лише розумова праця працівників, і результатом такої діяльності є паперовий документ - експертиза. Всі наявні у позивача спеціалісті вивчають подані замовниками документи, а враховуючи необхідність фахових знань для вивчення таких документів, вони і повинні мати відповідну освіту та займати відповідну посаду.

Жодної іншої діяльності позивач не здійснює, а зазначення в оскаржуваному рішенні суду про можливе здійснення такої діяльності є безпідставним припущенням і не відповідає положенням статей 242 і 246 КАС України.

Окремо колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що в описі сфери застосування КВЕДів прямо зазначено, що код виду діяльності не створює прав чи обов`язків для підприємств і організацій, не спричинює жодних правових наслідків. Код виду діяльності не обов`язково достатній критерій для виконання умов, передбачених нормативними актами. У застосуванні нормативних актів чи контрактів код виду діяльності - це припущення, а не доказ.

Крім того, КВЕД 71.12 знаходиться в секції М, тобто, в тій же секції, що й юридичні та інші подібні послуги, і згідно офіційного визначення ця секція включає спеціалізовану професійну, наукову і технічну діяльність. Ця діяльність вимагає високого рівня підготовки та робить доступними для користувачів спеціальні знання та навички.

Натомість, добування корисних копалин, про яке зазначають відповідач та суд, знаходиться в секції В і може бути, наприклад КВЕД 08.99 добування інших корисних копалин і розроблення кар`єрів, н.в.і.у.

Відтак, необґрунтоване жодними іншими даними посилання відповідача та суду першої інстанції на КВЕД позивача як аргумент до відхилення позовних вимог є неправильним застосуванням норм матеріального та процесуального права, зокрема, помилковим тлумаченням правової природи даних КВЕД.

В той же час, згідно п.2 Постанови №212 критеріями віднесення суб`єктів господарювання до групи суб`єктів з високим ступенем ризику є:

1) наявність в них об`єктів, що:

становлять підвищену екологічну небезпеку, або потенційно небезпечних об`єктів, в обігу яких перебувають небезпечні речовини І і II класу небезпеки, або таких, що забезпечують перевезення небезпечних вантажів;

забезпечують життєдіяльність населених пунктів, зокрема водопровідно-каналізаційні господарства й підприємства, що провадять діяльність у сфері поводження з відходами:

2) провадження ними діяльності, що:

спричиняє викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря в обсязі більш як 5 тис. тонн на рік, водоспоживання і водовідведення - більш як 25 тис. куб. метрів на рік чи призводить до утворення та розміщення відходів І і II класу небезпеки - більш як 100 тонн на рік або інших відходів - більш як І тис. куб. метрів на рік:

пов`язана з вирубкою лісу, використанням водних живих ресурсів, веденням мисливського господарства та збереженням природно-заповідного фонду:

пов`язана з видобуванням корисних копалин та геологічним вивченням надр, у тому числі дослідно-промисловою розробкою родовищ корисних копалин загальнодержавного значення.

Тобто, підставою для віднесення позивача до групи високого ризику може бути виключно наявність відповідних небезпечних об`єктів або фактичне провадження небезпечної діяльності.

При цьому, зазначена вище небезпечна діяльність, крім іншого, для проведення планової перевірки вимагає наявності у відповідача даних про наявність дозволів, джерел викидів, спеціальної техніки тощо. Жодних посилань на відповідні обставини матеріали справи не мають, відповідачем не наведено, а судом не встановлено.

Як зазначалось вище, відповідач відносить позивача до суб`єкта господарювання з високим ступенем ризику з огляду на його діяльність, визначену виключно КВЕД.

Втім, відповідачем не надано будь-яких доказів на підтвердження того, що діяльність позивача чи його об`єкти мають значний негативний вплив на стан навколишнього природного середовища, як і не доведено, що діяльність позивача становить підвищену екологічну небезпеку.

На переконання суду, рішення суб`єкта владних повноважень, наслідком якого є вчинення дій щодо нагляду (контролю) за його діяльністю, не може ґрунтуватись на припущеннях.

Наведене узгоджується з висновком, викладеним Верховним Судом в постанові від 21 жовтня 2019 року по справі №826/6720/16.

Принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень має на увазі, що рішення повинне бути прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Європейський Суд з прав людини у рішенні по справі Суомінен проти Фінляндії (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 01 липня 2003 року, вказує, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

У Рішенні від 10 лютого 2010 року у справі Серявін та інші проти України Європейський суд з прав людини вказав, що у рішеннях суддів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються.

У Рішенні від 27 вересня 2010 року по справі Гірвісаарі проти Фінляндії зазначено, що ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті.

Серед критеріїв /принципів/, які повинні застосовуватись суб`єктом владних повноважень при прийнятті ними рішень та вчиненні дій та якими керується адміністративний суд у разі оскарження таких рішень, дій (ст.2 КАС України), є, зокрема, принцип законності, відповідно до якого суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним, а рішення суб`єкта владних повноважень має прийматися обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення.

Встановлення невідповідності діяльності суб`єкта владних повноважень вказаному критерію для оцінювання рішення, (дій) є достатньою підставою для задоволення адміністративного позову, за умови, що встановлено порушення прав та інтересів позивача.

Таким чином, колегія суддів вважає, що відповідачем не доведено наявності правових підстав для віднесення позивача до суб`єктів господарювання з високим ступенем ризику, а відтак не доведено підстав для включення позивача до переліку суб`єктів господарювання, які підлягають перевірці.

Решта тверджень та посилань сторін судовою колегією апеляційного суду не приймається до уваги через їх неналежність до предмету позову або непідтвердженість матеріалами справи.

З огляду на викладене колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції неповно з`ясував обставини справи, що призвело до неправильного вирішення справи. У зв`язку з цим колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду першої інстанції скасувати з постановленням нового рішення про задоволення адміністративного позову.

Згідно п. 2 ч. 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Відповідно до ч.1 статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 246, 308, 315, 317, 321, 325, 329, 331 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Державного геологічного підприємства "Державна комісія з експертизи геологічних проектів та кошторисів "Геолекспертиза" - задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 березня 2020 року - скасувати та прийняти нову постанову.

Адміністративний позов Державного геологічного підприємства "Державна комісія з експертизи геологічних проектів та кошторисів "Геолекспертиза" до Державної екологічної інспекції України про скасування наказу в частині - задовольнити.

Скасувати наказ Державної екологічної інспекції України від 30 листопада 2018 року №262 в частині затвердження пункту 10090 Плану заходів державного нагляду (контролю) Державної екологічної інспекції України на 2019 рік, згідно якого до переліку осіб, що підлягають плановій перевірці включено Державне геологічне підприємство "Державна комісія з експертизи геологічних проектів та кошторисів "Геолекспертиза".

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції в порядку і строки, встановлені статтями 329, 331 КАС України.

Повний текст рішення виготовлено 26 травня 2020 року.

Головуючий суддя: В.В. Файдюк

Судді: Г.В. Земляна

Є.І. Мєзєнцев