Постанова

від 10.06.2020 по справі 200/12580/19-а

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 червня 2020 року справа №200/12580/19-а

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Сіваченка І.В., суддів: Гаврищук Т.Г., Блохіна А.А., секретар судового засідання Антонюк А.С., за участі представника позивача Лисак Т.Г., представника відповідача Калашнікової О.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Публічного акціонерного товариства "ДТЕК Добропільська ЦЗФ" на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 11 лютого 2020 року (повне судове рішення складено 21 лютого 2020 року в м. Слов`янську) у справі № 200/12580/19-а (суддя в І інстанції Загацька Т.В.) за позовом Публічного акціонерного товариства "ДТЕК Добропільська ЦЗФ" до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області, Добропільської районної державної адміністрації Донецької області, Державної екологічної інспекції у Донецькій області про визнання протиправним та скасування розпорядження, визнання протиправними дій,

УСТАНОВИВ:

Публічне акціонерне товариство «ДТЕК Добропільська ЦЗФ» (далі - ПАТ «ДТЕК Добропільська ЦЗФ» ) звернулось до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області, Добропільської районної державної адміністрації, Державної екологічної інспекції у Донецькій області про визнання протиправним та скасування розпорядження №262 від 01.08.2018 Добропільської районної державної адміністрації Про утворення тимчасової комісії ; визнання протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області, Добропільської районної державної адміністрації, Державної екологічної інспекції у Донецькій області з проведення перевірки з питань дотримання вимог земельного та природоохоронного законодавства при використанні земель ПАТ «ДТЕК ДОБРОПІЛЬСЬКА ЦЗФ» та зі складання акту обстеження земельної ділянки на території Ганнівської сільської ради Добропільського району Донецької області №б/н від 01.08.2018 (з урахуванням заяви про зміну предмету позову).

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що було проведено перевірку у складі тимчасової комісії, а саме: Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області, Добропільської районної державної адміністрації, Державної екологічної інспекції у Донецькій області та складено акт обстеження земельних ділянок №б/н від 01.08.2018, у якому зафіксовано порушення земельного та природоохоронного законодавства при використанні земель під породним відвалом ПАТ ДТЕК ДОБРОПІЛЬСЬКА ЦЗФ , а саме самовільне зайняття земельних ділянок сільськогосподарського призначення, які знаходяться на території Ганнівської сільської ради Добропільського району за межами населених пунктів, орієнтовною площею 0,98 га, в тому числі рілля 0,98 га та 3,2 га, в тому числі пасовища 3,2 га, які засмічені породними відходами. Зазначає, що Добропільська районна державна адміністрація створила на підставі розпорядження голови Добропільської райдержадміністрації №262 від 01.08.2018 тимчасову комісію з питань перевірки стану дотримання вимог земельного та природоохоронного законодавства, використання земель ПАТ ДТЕК ДОБРОПІЛЬСЬКА ЦЗФ , з формальним залучення підприємства, тобто у складі комісії значився представник ПАТ ДТЕК ДОБРОПІЛЬСЬКА ЦЗФ , але він не був належним чином повідомлений та визначений, таким чином Добропільська районна державна адміністрація порушила право підприємства на участь у комісії та ознайомлення з матеріалами перевірки. Вказує, що акт перевірки не був затверджений у визначеному законодавством України порядку, що також є порушенням прав позивача та діючого законодавства України. Зазначає, що відповідачі не повідомили позивача про проведення заходу державного нагляду (контролю), не надали наказ та посвідчення про проведення вищезазначеної перевірки, що суперечить чинному законодавству України. Вважає, що акт обстеження земельної ділянки на території Ганнівської сільської ради Добропільського району Донецької області від 01.08.2018 не відповідає вимогам та складений з порушенням Наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України №538 від 06.11.2018 Про затвердження уніфікованої форми акта, що складається за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері використання та охорони земель . Зазначає, що Добропільською районною державною адміністрації Донецької області до листа №03/01-36/814/19 від 27.09.2019 додано акт обстеження земельної ділянки, а розпорядження видано на проведення перевірки стану дотримання вимог земельного та природоохоронного законодавства, тобто неможливо встановити, який саме захід проводився насамперед. Зазначає, що на його думку, Головним управлінням Держгеокадастру у Донецькій області, Добропільською районною державною адміністрацією, Державною екологічною інспекцією у Донецькій області не дотримано встановленої законом процедури щодо проведення перевірки порушення вимог законодавства та порядку створення Добропільською районною державною адміністрацією тимчасової комісії щодо стану дотримання вимог земельного та природоохоронного законодавства, використання земель ПАТ ДТЕК ДОБРОПІЛЬСЬКА ЦЗФ , що призвело до нівелювання загальних принципів державного нагляду (контролю), а також порушенню прав позивача під час проведення перевірки.

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 11 лютого 2020 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з таким судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення місцевого суду, прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права.

В обґрунтування апеляційної скарги наведено практично ті самі доводи, якими вмотивовані позовні вимоги.

У відзиві на апеляційну скаргу Добропільською районною державною адміністрацією висловлено згоду з висновками місцевого суду та прохання залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

У відповіді на відзив на апеляційну скаргу позивачем зауважується на помилковість доводів відповідача.

В судовому засіданні представник позивача підтримав доводи апеляційної скарги та просив її задовольнити, проти чого заперечував представник Добропільської районної державної адміністрації. Інші особи, які беруть участь в справі, до апеляційного суду не прибули.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне вимоги, викладені в апеляційній скарзі, залишити без задоволення, з наступних підстав.

Судами першої та апеляційної інстанції встановлено наступне.

13.11.2007 між Добропільською районною державною адміністрацією та ВАТ Центральна збагачувальна фабрика Добропільська укладено договір оренди землі, яким орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку (землі промисловості), яка знаходиться на території Ганнівської сільської ради за межами населених пунктів площею 16,4309 га, у тому числі 16,4309 га землі промисловості (а.с. 54-55).

31.12.2010 між Добропільською районною державною адміністрацією та ВАТ Центральна збагачувальна фабрика Добропільська укладено договір оренди землі, згідно якого орендодавець надає, а орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку землі сільськогосподарського призначення, які знаходяться на території Ганнівської сільської ради за межами населених пунктів площею 6,0052 га, у тому числі 6,0052 га - рілля (а.с. 45-46).

29.06.2011 між Добропільською районною державною адміністрацією та ПАТ ДТЕК Добропільська ЦЗФ укладено додаткову угоду до договору оренди землі від 13.11.2007 року №4 АА 007243040717400004, згідно якої внесено зміни до назви орендаря (а.с. 62).

25.09.2017 між Головним управлінням Держгеокадастру у Донецькій області та ПАТ ДТЕК Добропільська ЦЗФ укладено договір про внесення змін до договору оренди землі від 31.12.2010 року, згідно якого внесено зміни до пунктів 1,2,5,8,9,10,11,14,15 договору оренди землі від 31.12.2010 року (а.с.52).

Розпорядженням голови Добропільської районної державної адміністрації від 01.08.2018 №262 Про утворення тимчасової комісії з метою перевірки стану дотримання вимог земельного та природоохоронного законодавства, використання земель, керуючись статтями 16, 39 Закону України Про місцеві державні адміністрації утворено тимчасову комісію з перевірки стану дотримання вимог земельного та природоохоронного законодавства при використанні земель ПАТ ДТЕК Добропільська ЦЗФ (а.с.76-77).

За результатами роботи комісії складено акт обстеження земельної ділянки на території Ганнівської сільської ради Добропільського району Донецької області від 01.08.2018 (а.с. 17-18). Як вбачається зі змісту зазначеного акту, тимчасовою комісією було виявлено порушення земельного та природоохоронного законодавства при використанні земель, зайнятих під породним відвалом ПАТ ДТЕК Добропільська ЦЗФ , а саме самовільне зайняття земельних ділянок державної форми власності сільськогосподарського призначення, які знаходяться на території Ганнівської сільської ради Добропільського району за межами населених пунктів, орієнтовною площею 0,98 га в тому числі рілля 0,98 га та 3,2 га, в тому числі, пасовища 3,2 га, які засмічені природними відходами. Також комісією вирішено направити листи щодо проведення перевірки додержання земельного законодавства ПАТ ДТЕК Добропільська ЦЗФ на предмет самовільного зайняття земель до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області, щодо проведення перевірки додержання природоохоронного законодавства ПАТ ДТЕК Добропільська ЦЗФ на предмет забруднення земель до Державної екологічної інспекції Донецької області, проінформувати Костянтинівську місцеву прокуратуру Добропопільський відділ про проведені перевірки додержання вимог земельного та природоохоронного законодавства.

З приводу спірних правовідносин суд зазначає наступне.

У відповідності до вимог ч.2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 1 Закону України від 09.04.1999 № 586-XIV "Про місцеві державні адміністрації" (далі - Закон № 586-XIV, в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Відповідно до ст. 6 Закону № 586-XIV на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.

Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов`язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

Також, ст.ст. 13, 16, 21, 41 Закону № 586-XIV визначено, що до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України належить вирішення питань, зокрема, щодо використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля; місцеві державні адміністрації здійснюють на відповідних територіях державний контроль за використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів; місцеві державні адміністрації наділені повноваженнями розпоряджатися землями державної власності відповідно до закону та вжиттям заходів до відшкодування шкоди, заподіяної порушенням законодавства про охорону довкілля підприємствами, установами, організаціями і громадянами; голови місцевих держадміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.

Також, як слідує із пункту 28 договорів від 13.11.2007 та від 31.12.2010, які були укладені між Добропільською районною державною адміністрацією та ВАТ Центральна збагачувальна фабрика Добропільська , орендодавець має право вимагати від орендаря використовувати земельну ділянку за цільовим призначенням згідно з цим договором, дотримувати екологічної безпеки землекористування та збереження родючості ґрунтів.

В той же час, фактичні обставини справи свідчать про наступне.

За результатами роботи комісії складено акт обстеження земельних ділянок, орієнтовною площею 0,98 га, в тому числі 0,98 га ріллі та 3,2 га, в тому числі 3,2 га пасовища, які належать до земель сільськогосподарського призначення (запас) державної форми власності та розташовані на території Ганнівської сільської ради Добропільського району Донецької області за межами населених пунктів, які засмічені породними відходами.

Земельна ділянка площею 0,98 га межує з земельною ділянкою з кадастровим номером 1422081100:01:000:0667, яка знаходиться в оренді ПАТ ДТЕК Добропільська ЦЗФ згідно договору оренди землі від 31.12.2010 №4АА012945041017702747, площею 6,0052 га (з договором про внесення змін до нього від 25.09.2017).

Земельна ділянка площею 3,2 га межує з земельною ділянкою з кадастровим номером 1422081100:01:000:0662, яка знаходиться в оренді ПАТ ДТЕК Добропільська ЦЗФ згідно договору оренди землі від 13.11.2007 №4АА007243040717400004, площею 16,4309 га (з додатковою угодою до нього від 29.06.2011 №142208114000353).

Щодо позовних вимог про визнання протиправним та скасування розпорядження №262 від 01.08.2018 Добропільської районної державної адміністрації Про утворення тимчасової комісії суд зазначає наступне.

Аналіз ч.1 ст. 2 КАС України дає підстави вважати, що адміністративне судочинство спрямоване на захист прав, свобод та інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. При цьому захист прав, свобод та інтересів осіб передбачає наявність встановленого судом факту порушення законного права (свободи, інтересу) саме суб`єкта звернення до суду, тобто, позивача.

Наведена процесуальна норма кореспондується з положеннями ч.1 ст. 19 КАС України, в силу вимог якої юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Обов`язковою ознакою рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, є прямий (безпосередній) вплив рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень на правовий статус фізичної чи юридичної особи, зокрема обмеження її прав, свобод, покладення на неї обов`язків.

Таким чином, властивостями оскарження наділені лише ті рішення, дії чи бездіяльність, які створюють реальні правові наслідки для цієї особи, впливають на стан її суб`єктивних прав і обов`язків, а захист прав, свобод та інтересів в адміністративному судочинстві має відповідати критерію ефективності і призводити до відновлення правового становища особи, яке існувало до такого порушення.

Зокрема, право на захист - це самостійне суб`єктивне право, яке з`являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оскарження останнього.

Розпорядження №262 від 01.08.2018 Добропільської районної державної адміністрації Про утворення тимчасової комісії є актом індивідуальної дії, відповідно до якого було утворено тимчасову комісію, затверджений її склад, зобов`язано комісію в термін до 03.08.2018 провести обстеження земельної ділянки, що знаходиться в оренді у ПАТ ДТЄК Добропільська ЦЗФ під породним відвалом, розташованої на території Ганнівської сільської ради, скласти акт обстеження, за результатами обстеження вжити заходи згідно вимог чинного законодавства України.

Як вбачається з матеріалів справи за результатами обстеження земельної ділянки був складений акт обстеження земельної ділянки на території Ганнівської сільської ради Добропільського району Донецької області від 01.08.2018.

Апелянт вважає, що розпорядження не є актом одноразового застосування та не вичерпав свою дію, оскільки в змісті розпорядження не вказано період дії створеної комісії, тобто вона створена безстроково, та термін вжиття заходів за результатами обстеження не встановлений. Отже, оскаржуване розпорядження на момент оскарження являлось діючим.

Згідно п.п. 18, 19 частини першої статті 4 КАС України:

18) нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

19) індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Розпорядженням №262 утворено було тимчасову комісію, з конкретними приписами: в термін до 03.08.2018 провести обстеження земельної ділянки, скласти акт обстеження та вжити відповідних заходів, які визначені в самому акті.

Тобто, оскаржуване розпорядження є актом одноразового застосування, який вичерпав свою дію фактом виконання, а тому не може бути скасовано.

Стосовно позовних вимог про визнання протиправними дій Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області, Добропільської районної державної адміністрації, Державної екологічної інспекції у Донецькій області з проведення перевірки з питань дотримання вимог земельного та природоохоронного законодавства при використанні земель ПАТ «ДТЕК ДОБРОПІЛЬСЬКА ЦЗФ» та зі складання акту обстеження земельної ділянки на території Ганнівської сільської ради Добропільського району Донецької області №б/н від 01.08.2018 суд зазначає наступне.

Відповідно до ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції, порядок звернення до адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного судочинства визначаються Кодексом адміністративного судочинства України.

У п. 8 ч. 1 ст. 4 КАС України зазначено, що позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Відповідно до ч.1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Аналіз наведених вище норм свідчить про те, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізує владні управлінські функції стосовно заявника.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення ч. 2 ст. 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Утвердження правової держави відповідно до приписів ст. 1, 2 речення ч. 3 ст. 8, ст. 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до ч.ч. 1,2 ст. 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Таким чином, гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Частиною першою статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) встановлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.

Згідно з судовою практикою Європейського Суду з прав людини фраза «встановленого законом» , крім іншого, поширюється на дотримання судом певних норм, які регулюють його діяльність; у разі перевищення судом повноважень, які чітко викладені в процесуальному законі, такий суд не може вважатися «судом, встановленим законом» у значенні п. 1 ст. 6 Конвенції (справа «Сокуренко і Стригун проти України» ).

Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 розділу 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України» від 21 грудня 2010 року).

Позивач стверджує, що акт обстеження створює правові наслідки (обов`язки) для позивача щодо відшкодування збитків та при проведенні заходу державного нагляду (контролю) відповідачами порушені права позивача, які передбачені Законом України від 05.04.2007 № 877-V Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (далі - Закон № 877-V).

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) регламентовані Законом № 877-V.

Відповідно до ст. 1 даного нормативно-правового акту, державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

За приписами ст. 2 Закону № 877-V, дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення.

Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

Із наведених вище положень законодавства у досліджуваній сфері правовідносин вбачається, що приписи Закону № 877-V стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності відносно суб`єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок земельних ділянок.

Аналогічний правозастосовний підхід міститься, зокрема у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13.03.2019 по справі № 826/11708/18.

Суд апеляційної інстанції вважає необґрунтованим посилання апелянта на те, що акт обстеження створює правові наслідки (обов`язки) для позивача щодо відшкодування збитків з огляду на наступне.

Частиною третьою статті 157 Земельного кодексу України встановлено, що порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.

За змістом пункту 2 Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року № 284 (далі - Порядок № 284), розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.

Аналіз наведених норм законодавства дає підстави вважати, що у випадку завдання органу місцевого самоврядування збитків у вигляді неодержаних доходів, відповідний виконавчий комітет має право та повноваження скласти акт про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також затвердити його відповідним рішенням. Що стосується відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі акта обстеження. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Як вбачається зі змісту акту від 01.08.2018, комісією був встановлений факт порушення земельного та природоохоронного законодавства при використанні земель зайнятих під породним відвалом ПАТ ДТЕК Добропільська ЦЗФ . Отже, зазначений акт був складений не на виконання вимог Порядку № 284.

Також судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що розпорядженням голови Добропільської райдержадміністрації від 18.03.2005 №83 утворено постійно діючий дорадчий орган - Комісію по визначенню збитків власникам землі та землекористувачам, який діє на підставі Положення про неї і в своїй роботі керується безпосередньо Порядком № 284. Відповідно до цього Порядку Комісією визначаються розміри збитків для їх відшкодування.

Складений тимчасовою комісією, утвореною розпорядженням №262, акт не фіксує ніякі збитки, а лише факт засмічення породними відходами земельних ділянок державної власності, що знаходяться на території Ганнівської сільської ради.

З цих підстав не впливають на правильність висновків місцевого суду твердження апелянта, що складений тимчасовою комісією, утвореною розпорядженням № 262, акт може стати доказом , тобто, на теперішній час відсутня реальність порушень прав і законних інтересів позивача.

Суд зазначає, що в даній справі відсутній спір між позивачем та відповідачами, оскільки дії з проведення перевірки та складання акту жодним чином не порушують прав та законних інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин.

Отже, обраний позивачем спосіб захисту як визнання протиправним та скасування розпорядження №262 від 01.08.2018, визнання протиправними дій з проведення перевірки та зі складання акту обстеження земельної ділянки жодним чином не вплине на поновлення його порушених прав.

Також місцевий суд правильно критично оцінив посилання представника відповідача на розпорядження голови Добропільської районної державної адміністрації від 20.09.2018 №310 про затвердження Регламенту Добропільської районної державної адміністрації, оскільки останнє прийнято пізніше дати прийняття спірного розпорядження та складання акту.

Решта доводів апеляційної скарги висновків суду першої інстанції по суті позовних вимог не спростовують.

Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі Серявін та інші проти України від 10.02.2010, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії від 09.12.1994, серія A, N 303-A, п.29)

Частиною 2 статті 73 КАС України передбачено, що предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

Вимогами статті 76 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування. Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.

Частиною 2 статті 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

На думку апеляційного суду, при прийнятті розпорядження та здійснення спірної перевірки відповідачі не порушили права та інтереси позивача, а тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог та системного аналізу положень законодавства України, суд приходить до висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову.

Зважаючи, що у задоволенні апеляційної скарги відмовлено, а іншими учасниками справи судові витрати не понесені, - судові витрати не підлягають розподілу відповідно до статті 139 КАС України.

Відповідно до положень ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Публічного акціонерного товариства "ДТЕК Добропільська ЦЗФ" - залишити без задоволення.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 11 лютого 2020 року у справі № 200/12580/19-а - залишити без змін.

Повне судове рішення - 10 червня 2020 року.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому статтею 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), строк касаційного оскарження продовжуються на строк дії такого карантину.

Головуючий суддя І. В. Сіваченко

Судді А. А. Блохін

Т. Г. Гаврищук