Постанова

від 17.06.2020 по справі 420/5226/19

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

17 червня 2020 р.м.ОдесаСправа № 420/5226/19 Головуючий в 1 інстанції: Вовченко О.А.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

доповідача - судді Косцової І.П.,

суддів - Осіпова Ю.В., Скрипченка В.О.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року та додаткове рішення від 06 грудня 2019 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання протиправними та скасування додатку до наказу, зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В:

Короткий зміст позовних вимог.

ОСОБА_1 звернулась до суду першої інстанції з позовом, в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати п. 3 додатку до наказу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру № 196 від 18 червня 2019 року Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 №002314 від 05 лютого 2013 року.

- зобов`язати Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру внести відомості про включення інформації про сертифікованого інженера-землевпорядника ОСОБА_1 в Державний реєстр сертифікованих інженерів-землевпорядників на офіційному веб-сайті.

В обґрунтування позовних вимог зазначила, що відповідач незаконно анулював виданий їй сертифікат інженера-землевпорядника, оскільки вчинені нею дії не можуть розцінюватись, як грубе порушення вимог діючого законодавства у сфері землеустрою.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року позов задоволено.

Додатковим рішенням від 06 грудня 2019 року суд стягнув з Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру на користь позивача понесені ним судові витрати.

Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції виходив із того, що оскільки відповідачем порушено порядок анулювання виданого позивачці кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника, а виявлені в оформленні технічної документації недоліки не є грубим порушенням вимог та положень діючого законодавства у сфері землеустрою, позов є обґрунтованим та підлягає задоволенню.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги та відзиву (заперечень).

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру просить скасувати таке рішення та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що суд першої інстанції відкриваючи провадження у справі не врахував, що в адміністративному позові в якості другого відповідача зазначено Кваліфікаційну комісію Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, проте останній не містить жодних вимог, заявлених на адресу вказаного органу. Вважає, що письмове звернення органів державної влади є самостійною підставою для розгляду Кваліфікаційною комісією питання про направлення подання про анулювання позивачу кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника. Зауважив, що згідно наявної в державному земельному кадастрі інформації земельна ділянка кадастровий №5122786400:01:001:0618 належить до земель сільськогосподарського призначення, отже позивач не мав правових підстав змінювати її цільове призначення у розробленій ним технічній документації. На думку апелянта, позивач свідомо допустила встановлені порушення, а отже в її діях наявні всі елементи складу правопорушення, у тому числі прямий умисел на його вчинення (особа усвідомлювала протиправний характер своїх дій, передбачала їх шкідливі наслідки та свідомо допускала настання цих наслідків).

ОСОБА_1 не скористалась правом на подання відзиву на апеляційну скаргу.

Враховуючи відсутність клопотань учасників справи про розгляд справи за їх участю, суд апеляційної інстанції, відповідно до п.1 ч.1 ст. 311 КАС України, розглянув справу в порядку письмового провадження.

Фактичні обставини справи.

05 лютого 2013 року Державне агентство земельних ресурсів України видало ОСОБА_1 сертифікат інженера-землевпорядника №002314, яким засвідчило її відповідність кваліфікаційним характеристикам професії та спроможність самостійно складати окремі види документації із землеустрою та документації з оцінки земель (крім експертної грошової оцінки земельних ділянок), виконувати топографо-геодезичні і картографічні роботи, проводити інвентаризацію земель, перевіряти якість ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень при здійсненні землеустрою.

12 листопада 2018 року на адресу Відділу у Лиманському районі Головного управління Держгеокадастру в Одеській області надійшла заява №3В-9705044692018 про державну реєстрацію земельної ділянки ОСОБА_2 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 , на підставі документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).

За результатом розгляду вказаної вище заяви та електронного примірника технічної документації Державним кадастровим реєстратором Відділу прийнято рішення про відмову у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру № РВ-5100924312018 від 16.11.2018 року.

Підставою для відмови у внесенні відомостей до Державного земельного кадастру слугували ти обставини, що:

1) відповідно до наявної у відділі Схеми землеустрою та техніко-економічного обґрунтування використання та охорони земель Комінтернівського (Лиманського) району Одеської області, затвердженої рішенням Комінтернівської районної ради Одеської області від 21.12.2007 року №160-V, вказана земельна ділянка територіально перебуває в межах адміністративно-територіальної одиниці Фонтанська сільська рада, що суперечить адресі, зазначеній виконавцем робіт;

2) земельна ділянка перебуває в межах іншої земельної ділянки площею 4,2987 га для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, кадастровий номер 5122786400:01:001:0618, яка зареєстрована в Державному земельному кадастрі 18.08.2006 року.

Листом від 07.06.2019 року №8-15-0.1-4999/2-19 Головне управління Держгеокадастру в Одеській області повідомило Кваліфікаційну комісію Держгеокадастру про те, що розроблена інженером-землевпорядником ОСОБА_1 технічна документація оформлена з грубим порушенням вимог нормативно-правових актів у сфері землеустрою, що є підставою для анулювання такому фахівцю сертифікат інженера-землевпорядника.

05 липня 2019 року Кваліфікаційною комісією Держгеокадастру складено подання №19/392, яким рекомендовано Державній службі України з питань геодезії, картографії та кадастру анулювати виданий інженеру-землевпоряднику кваліфікаційний сертифікат.

18 липня 2019 року Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру прийнято наказ №196, яким анульовано виданий ОСОБА_1 сертифікат інженера-землевпорядника №002314 від 05.02.2013 року.

Законність такого рішення є предметом спору у даній справі.

Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та позиція суду апеляційної інстанції щодо доводів апеляції та висновків суду першої інстанції.

Переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для її задоволення, виходячи з наступного.

Правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою та регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування визначено Законом України від 22.05.2003 №858-IV "Про землеустрій" (далі - Закон № 858-IV).

Відповідно до статті 26 Закону № 858-IV розробниками документації із землеустрою є фізичні особи-підприємці, які володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та є сертифікованими інженерами-землевпорядниками, відповідальними за якість робіт із землеустрою.

Згідно зі статтею 28 Закону № 858-IV розробники документації із землеустрою зобов`язані дотримуватися законодавства України, що регулює земельні відносини, а також державних стандартів, норм і правил при здійсненні землеустрою.

Приписами статті 60 Закону № 858-IV визначено, що державний контроль за проведенням землеустрою, виконанням запроектованих заходів із землеустрою і дотриманням вимог, встановлених цим Законом, законами України та іншими нормативно-правовими актами при розробці документації із землеустрою, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, центральними органами виконавчої влади, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель відповідно до повноважень, визначених законом.

Статтею 66 Закону № 858-IV передбачено, що кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника анулюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин: а) за зверненням сертифікованого інженера-землевпорядника; б) у разі набрання законної сили рішенням суду про обмеження дієздатності особи (інженера-землевпорядника), визнання її недієздатною, безвісно відсутньою; в) за поданням Кваліфікаційної комісії в разі встановлення факту порушення інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою відповідно до статті 68 цього Закону; г) на підставі свідоцтва про смерть.

Стаття 68 Закону № 858-IV визначає відповідальність за порушення законодавства у сфері землеустрою. Так, особи, винні в порушенні законодавства у сфері землеустрою, несуть відповідальність згідно із законом. Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання), зокрема, з такої підстави як грубе порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

Основні засади роботи Кваліфікаційної комісії, процедуру видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста визначає Порядок роботи Кваліфікаційної комісії, видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста, затверджений наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 28.07.2017 № 392, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 22.08.2017 за № 1044/30912 (далі - Порядок № 392).

Пункт 19 Порядку №392 визначає, що Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання до Держгеокадастру про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання) з такої підстави як грубе порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

На підставі подання Кваліфікаційної комісії про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката Держгеокадастр приймає відповідне рішення та повідомляє його письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.

Рішення про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката може бути оскаржено в судовому порядку.

Пунктом 20 вказаного Порядку передбачено, що Кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника анулюється Держгеокадастром, зокрема, за поданням Кваліфікаційної комісії у разі встановлення факту порушення інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою відповідно до статті 68 Закону України "Про землеустрій".

Системний аналіз вказаних норм дає змогу дійти висновку, що законодавець наділив повноваженнями Держгеокадастр здійснювати державний нагляд у сфері землеустрою та приймати рішення про анулювання кваліфікаційного сертифіката на підставі відповідного подання кваліфікаційної комісії. Комісія, в свою чергу, формує таке подання за наслідками розгляду відповідних звернень заінтересованих осіб, а також актів Держгеокадастру, у яких зафіксовані порушення сертифікованими інженерами-землевпорядниками положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

Колегія суддів зауважує, що законодавець розмежував два окремі випадки внесення подання про позбавлення (анулювання) кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника, а саме: 1) за наслідком розгляду актів, складених за результатами здійснених заходів державного нагляду центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (стаття 61-1 Закону № 858-IV); 2) за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою (стаття 68 Закону № 858-IV).

Колегія суддів також наголошує на тому, що жодною вищенаведеною правовою нормою не встановлено заборони для центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері землеустрою, на звернення до Кваліфікаційної комісії, саме як до органу державної влади, у порядку статті 68 Закону № 858-IV, як і не встановлено статтею 61-1 цього Закону імперативного припису щодо здійснення останнім державного нагляду виключно шляхом проведення планових та позапланових заходів.

Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 19.12.2019 у справі № 806/290/16, від 23.01.2020 у справах № 804/5700/16 та № 821/1216/17, від 30.01.2020 у справі № 806/3290/17.

Судом встановлено, що листом від 07.06.2019 року №8-15-0.1-4999/2-19 Головне управління Держгеокадастру в Одеській області повідомило Кваліфікаційну комісію про порушення сертифікованим інженером-землевпорядником ОСОБА_1 вимог законодавства при розробленні документації із землеустрою. У зв`язку з наведеною у вказаному листі інформацією Кваліфікаційна комісія Держгеокадастру ухвалила звернутися з поданням до Держгеокадастру щодо анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника.

Відповідно пункту 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Підпунктом 25-6 пункту 4 вказаного Положення визначено, що Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань вносить до відповідної кваліфікаційної (екзаменаційної) комісії подання про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника, інженера-геодезиста кваліфікаційного сертифіката (його анулювання), а оцінювачів - кваліфікаційного свідоцтва оцінювача з експертної грошової оцінки земельних ділянок.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає помилковими висновок суду першої інстанції, що відповідачем не дотримано порядку позбавлення позивача кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника, які обґрунтовані тим, що питання про позбавлення інженера-землевпорядника ОСОБА_1 кваліфікаційного сертифіката повинно було вирішуватись саме в порядку, визначеному статтею 61-1 Закону №858-IV, тобто за результатами проведеної перевірки та виключно на підставі акта перевірки, розглянутого на засіданні Кваліфікаційної комісії.

Аналогічна правова позиція наведена Верховним Судом у постанові 26 травня 2020 року по справі №820/429/17.

Також судова колегія вважає помилковим висновок суду першої інстанції, що допущені позивачем в оформленні технічної документації недоліки не є грубим порушенням вимог діючого законодавства у сфері землеустрою, з огляду на таке.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що Закон №858-IV не містить визначення поняття "грубого порушення суб`єктом господарювання або ж інженером-землевпорядником вимог нормативно-правових актів", яке застосоване у статті 68 цього Закону. Відтак, це поняття носить оціночний характер і для з`ясування характеру певного допущеного порушення слід досліджувати його в сукупності з усіма обставинами його вчинення. У кожному конкретному випадку наявність факту допущення особою саме грубого порушення повинна встановлюватися, виходячи з об`єктивних та суб`єктивних ознак вчиненого діяння.

Тобто, визнання порушення нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою грубим залежить від оцінки таких критеріїв, кожний з яких має самостійне значення: характеру порушення; категорії виконавця; об`єктивних ознак здійснюваного порушення; суб`єктивних ознак здійснюваного порушення.

Як вбачається з матеріалів справи, підставою анулювання позивачу кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника стало розроблення останнім технічної документації на земельну ділянку для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), яка фактично перебуває в межах іншої адміністративно-територіальної одиниці (Фонтанська сільська рада), та має інше цільове призначення (сільськогосподарські угіддя).

Судова колегія вважає, що оскільки інформація, наявна в Державному земельному кадастрі, є відкритою та офіційною, і ОСОБА_1 , як досвідчений, сертифікований інженер - землевпорядник, мала обов`язок перевірити цю інформацію та з`ясувати, що розроблена нею технічна документація суперечить положенням Земельного законодавства, такі дії за своїм складом та можливими наслідками свідчать про грубе порушення положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

За наведених вище обставин судова колегія вважає, що Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру обґрунтовано, з дотриманням встановленого законом порядку, анулювало виданий позивачці кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника.

Судова колегія вважає безпідставними посилання ОСОБА_1 на правоустановчі документи, якими вона керувалась при оформленні технічної документації, оскільки наявна у кадастрі інформація про земельну ділянку, яка згідно ст. 20 Закону України Про Державний земельний кадастр є офіційною, позбавляла позивача права змінювати адресу земельної ділянки та її цільове призначення у розробленій технічній документації.

Відповідно до частини 1 статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Згідно частини першої статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом письмовими, речовими та електронними доказами, висновками експертів, показаннями свідків.

Статтею 90 КАС України передбачено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, враховуючи всі наведені обставини, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції, приймаючи судове рішення у справі, невірно застосував норм матеріального права, що призвело до прийняття помилкового судового рішення, яке підлягає скасуванню з ухваленням нового судового рішення про відмову у задоволенні позову.

Керуючись ст. ст. 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру - задовольнити.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року та додаткове рішення від 06 грудня 2019 року - скасувати.

Прийняти у справі нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 - відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Головуючий суддя Косцова І.П. Судді Осіпов Ю.В. Скрипченко В.О.