Рішення

від 03.07.2020 по справі 420/6965/19

ОДЕСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 420/6965/19

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 липня 2020 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Свиди Л.І.

при секретарі судового засідання - Донець В.Р.

за участю сторін:

позивача - ОСОБА_1

представника позивача - Ворсуляк М.С.

представника відповідача - Гончарова В.М.

представника третьої особи - Брильова О.С.

розглянувши в порядку загального позовного провадження справу за позовною заявою ОСОБА_1 до Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області, треті особи - Маяківський заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області, Маяківський НВК ЗЗСО І-ІІІ ступенів - ЗДО Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області про визнання протиправними та скасування рішень, -

ВСТАНОВИВ:

До суду звернулася ОСОБА_1 з позовом до Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області, треті особи - Маяківський заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області, Маяківський НВК ЗЗСО І-ІІІ ступенів - ЗДО Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення (позачергової) сесії Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області від 01.08.2019 року №34/2 Про створення НВК ЗЗСО І-ІІІ ст. - ЗДО Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області, визнання протиправним та скасування рішення (позачергової) сесії Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області від 01.08.2019 року №34/3 Про ліквідацію Маяківського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області .

За цією позовною заявою відкрито загальне позовне провадження у відповідності до ст. 12 КАС України та наданий відповідачу строк для подання до суду відзиву на цю заяву, позивачу - відповіді на відзив, а третім особам - пояснень щодо суті спору.

Позивач та його представник в судове засідання з`явилися, позовні вимоги підтримали в повному обсязі. Позов, відповідь на відзив (Том ІІ, аркуші справи 75-82) обґрунтовані позивачкою тим, що оскаржуваними рішеннями грубо порушено її права на участь в управління державними справами, яке гарантується ст. 38 Конституції України, а також трудові права особи, яка була звільнена через ліквідацію навчального закладу. Крім того, позивачка зазначила, що порушений порядок прийняття оскаржуваних рішень, зокрема, не проведені обов`язкові громадські обговорення (слухання) консультації з громадськістю, такого типу закладу освіти, як навчально-виховний комплекс не передбачено нормами законодавства, вчителів не попереджали про ліквідацію навчального закладу, інформація про проекти рішень та скликання позачергової сесії не оприлюднювалася відповідачем, протокол батьківських зборів від 21 липня 2019 року містить підписи осіб, які фактично не підписували його, депутатів повідомили про позачергову сесію за три години до її початку без ознайомлення з переліком питань, тощо.

Представник відповідача в судове засідання з`явився. З відзиву на позовну заяву (Том І, аркуші справи 140-147) вбачається, що відповідач позов не визнає, оскільки оскаржувані позивачем рішення є індивідуальними актами, які стосуються прав та інтересів визначених в актах осіб, а тому не можуть порушувати права та інтереси позивачки. Крім того, враховуючи, що оскаржувані рішення є актами індивідуальної дії, вони не потребують проведення консультацій з громадськістю, опублікування, тощо, твердження позивача про відсутність в законодавстві такого типу навчального закладу, як навчально-виховний комплекс, є безпідставними, оскільки відповідачем створено заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів, а назва може бути будь-якою. Щодо протоколу батьківський зборів відповідач зазначив, що він не є обов`язковою умовою для прийняття оскаржуваних рішень, а щодо повідомлення депутатів за телефоном, це не суперечить Регламенту ради.

Представник третьої особи - Маяківського НВК ЗЗСО І-ІІІ ступенів - ЗДО Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області в судове засідання з`явився. В поясненнях щодо суті спору (Том І, аркуші справи 99-102) третя особа просить відмовити позивачу у задоволенні позову, оскільки оскаржувані рішення прийняті Маяківською сільською радою Одеської області у спосіб, передбачений діючим законодавством України та Регламентом сільської ради, проекти рішень були попередньо оприлюдненні та обговорені на постійній комісії ради, узгоджені з усіма зацікавленими особами, рішення прийняті на пленарному засіданні сесії більшістю голосів від загального складу сільської ради, обговоренню підлягають тільки нормативно-правові акти та створення навчально-виховного комплексу не суперечить Положенню про навчально-виховний комплекс дошкільний заклад - загальноосвітній навчальний заклад , загальноосвітній навчальний заклад - дошкільний навчальний заклад , затвердженому постановою Кабінету Міністрів України № 306 від 12 березня 2003 року.

Третя особа - Маяківський заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області припинена 08.11.2019 року.

Заслухавши пояснення сторін, дослідивши матеріали справи, а також обставини якими обґрунтовуються позовні вимоги позивача та заперечення відповідача, суд вважає позов ОСОБА_1 не обґрунтованим та таким, що не підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

З матеріалів справи вбачається, що у зв`язку з переповненням груп дошкільних навчальних закладів Маяківського району та великою кількістю заявок в електронному реєстрі поданих до дитячих навчальних закладів дошкільної освіти, керівник дошкільного навчального закладу Маяківський ясла-садок Оленка в березні 2019 року звернувся до Управління освіти, сім`ї, молоді та спорту Маяківської сільської ради з клопотаннями допомогти у вирішенні ситуації з переповненням дошкільного навчального закладу (Том І, аркуші справи 201, 210-214).

Враховуючи ситуацію з перевантаженням груп та неможливістю потрапити до закладу дошкільної освіти 40 дітей, що порушує їх права, постійною комісією Маяківської сільської ради з гуманітарних питань на засіданні 10 липня 2019 року запропоновано внести на розгляд сесії Маяківської сільської ради питання про ліквідацію Маяківського ЗЗСО І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області та створення Маяківського НВК ЗЗСО І-ІІІ ст. - ЗДО Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області, затвердження статуту НВК (Том І, аркуші справи 196-197).

Управління освіти, сім`ї, молоді та спорту Маяківської сільської ради 24 липня 2019 року звернулося з листом №179 до керівництва Маяківського ЗЗСО про необхідність повідомлення працівників про звільнення у зв`язку з ліквідацією. В цьому листі було зазначено, що згідно штатного розпису у новоствореному НВК «ЗЗСО І-ІІІ ступенів - ЗДО» передбачається 61 ставка адміністративно-педагогічного персоналу та 33,95 технічно-обслуговуючого персоналу, по дошкільному підрозділу додаткового 16,525 ставок. Фактичне скорочення штатної чисельності - 1,5 ставки робітника з комплексного обслуговування та ремонту будівель (Том І, аркуш справи 204).

Маяківською сільською радою Біляївського району Одеської області 29 липня 2019 року винесено розпорядження №104-2019 Про скликання тридцять четвертої (позачергової) сесії Маяківської сільської ради VІІ скликання (Том І, аркуш справи 203).

На пленарному засіданні тридцять четвертої (позачергової) сесії Маяківської сільської ради VІІ скликання 1 серпня 2019 року, на якій були присутні 19 з 26 депутатів одноголосно прийняті оскаржувані рішення №34/2 Про створення Маяківського НВК ЗЗСО І-ІІІ ст.-ЗДО Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської обласні , яким затверджено Статут Маяківського навчально-виховного комплексу Заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів-заклад дошкільної освіти Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області, а також №34/3 Про ліквідацію Маяківського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області (Том І, аркуші справи 158-182).

Позивачка не погодилася з правомірністю зазначених рішень Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської обласні та вважаючи своє право на участь в управлінні державними справами порушеним, звернулася до суду з цим позовом.

Крім того, при наданні пояснень в судовому засіданні позивачка зазначила, що оскаржувані рішення порушують її трудові права, оскільки вона була звільнена з ліквідованого навчального закладу та не прийнята на роботу в новоствореному закладі освіти.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно до положеннями ст. 140, 144 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Згідно з п. 30 ч. 1 ст. 26 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.

За положеннями ст. 11 Закону України Про загальну середню освіту (який діяв на час виникнення спірних правовідносин) рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти незалежно від підпорядкування, типу і форми власності приймає його засновник (засновники). Засновником закладу загальної середньої освіти може бути орган державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа (зокрема релігійна організація, статут (положення) якої зареєстровано у встановленому законодавством порядку), рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад загальної середньої освіти або які в інший спосіб відповідно до законодавства набули прав і обов`язків засновника.

Заклади загальної середньої освіти створюються з урахуванням соціально-економічної та демографічної ситуації, а також, відповідно до культурно-освітніх, соціально-економічних, національних і мовних потреб територіальної громади та/або суспільства.

У разі реорганізації чи ліквідації закладу загальної середньої освіти засновник зобов`язаний забезпечити здобувачам освіти можливість продовжити здобуття загальної середньої освіти.

Відповідно до ч. 1 ст. 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні рада у межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Тобто, органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та інші акти, які не мають нормативного (загальнообов`язкового) характеру - акти індивідуальної дії.

У рішенні Конституційного Суду України №2-зп (справа 3/35-313) від 23.06.1997 року зазначено, що за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово та після реалізації вичерпують свою дію.

Конституційний Суд України у рішенні №7-рп/2009 від 16.04.2009 року, проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Дія нормативно-правового акту є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Чинним нормативно-правовим актом суб`єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акту.

Відповідно до п. 18, 19 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Згідно з ст. 1 Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

З аналізу зазначених положень законодавства вбачається, що оскаржувані рішення Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області №34/2 від 01.08.2019 року Про створення НВК ЗЗСО І-ІІІ ст.-ЗДО Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області та Про ліквідацію Маяківського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області №34/3 від 01.08.2019 року - є актами індивідуальної дії, оскільки: не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачають індивідуалізовані приписи щодо ліквідації одного закладу освіти та створення іншого; адресовані цим юридичним особам, які ліквідовуються та створюються; не регулюють певний вид суспільних відносин, а спрямовані на припинення та виникнення конкретних правовідносин; не розраховані на багаторазове застосування, а вичерпують дію після завершення процедури ліквідації та створення нового закладу освіти.

За приписами частини 5 статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

У постанові від 9 квітня 2019 року Велика Палата Верховного Суду по справі № 9901/611/18 дійшла висновку, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується; індивідуальний акт має однократність застосування, дія його вичерпується після його реалізації фактом його виконання.

В матеріалах справи наявна Інформація з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, відповідно до якої Маяківський заклад Загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області припинено 08.11.2019 року, а 05.08.2019 року внесений запис про створення Маяківського навчально-виховного комплексу Заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів-заклад дошкільної освіти Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області, тобто, оскаржувані рішення реалізовані та їх дія вичерпана (Том ІІ, аркуші справи 97-104).

Оскільки оскаржувані позивачем рішення є актами індивідуальної дії, стосуються юридичних осіб, які в ньому зазначені, тобто, НВК ЗЗСО І-ІІІ ст.-ЗДО Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області та Маяківського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області, зазначені акти вичерпали свою дію, суд вважає, що позивачка, як мешканка Маяківської громади, не є учасником (суб`єктом) правовідносин з припинення та створення цих закладів освіти, визначених в оскаржуваних рішеннях індивідуального характеру та такі рішення не мають безпосереднього впливу на права та інтереси позивача та не можуть їх порушувати.

Суд звертає увагу, що місцеве самоврядування здійснюється через органи місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси громади, а тому суд не приймає до уваги твердження позивача щодо порушення її права на управління державними справами, а щодо пояснень позивача про порушення її трудових прав суд звертає увагу, що такий трудовий спір не є предметом розгляду в цій справі та взагалі не є предметом адміністративного судочинства, при цьому, позивач зазначила, що захищає свої трудові права в межах цивільного судочинства.

Суд захищає лише порушені, невизнані або оспорюванні права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин. Визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, права або законний інтерес якої порушений цим рішенням. Якщо за результатами розгляду справи факту такого порушення не встановлено, а позивач посилається на формальне порушення закону, у адміністративного суду відсутні підстави для задоволення позову. Тобто, обов`язковою умовою для визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень є наявність факту порушення останнім прав, свобод чи охоронюваних законом інтересів особи, яка звернулась до суду.

Твердження позивача про те, що оскаржувані рішення прийняті з порушенням порядку їх прийняття в частині не проведення консультацій з громадськістю, є не обґрунтованими, з огляду на наступне.

Позивач в позові посилається на порушення відповідачем норм Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики , затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №996 від 03.11.2010 року, оскільки консультації з громадськістю у відповідності до цього Порядку не проводилися, однак у відповідності до п. 12 цього Порядку такі консультації мають проводитися тільки стосовно нормативно-правових актів, а не актів індивідуальної дії.

Крім того, положення ст. 11 Закону України Про загальну середню освіту не містять норми щодо необхідності проведення будь-яких консультацій з громадськістю при створенні або ліквідації закладів освіти, а регламент Маяківської сільської ради передбачає надання до проектів результатів громадського обговорення, якщо таке передбачено законодавством або рішенням ради.

Також, суд звертає увагу, що п. 5 Постанови Кабінету Міністрів України №996 від 03 листопада 2010 року рекомендує, а не зобов`язує органи місцевого самоврядування, під час проведення консультацій з громадськістю та утворенні громадських рад при органах місцевого самоврядування керуватися затвердженими даною Постановою Порядком та Типовим Положенням.

Щодо тверджень позивача про те, що Маяківською сільською радою Біляївського району Одеської області створено навчальний заклад який не передбачено чинним законодавством, суд звертає увагу, що Положення про навчально-виховний комплекс дошкільний заклад - загальноосвітній навчальний заклад , загальноосвітній навчальний заклад - дошкільний навчальний заклад , затверджене постановою Кабінету Міністрів України № 306 від 12 березня 2003 року, наразі є чинним, відповідно до п. п. 13 п. 3 розділу XII Прикінцеві та перехідні положення Закону України Про освіту встановлюють, що переоформлення установчих документів закладів освіти з метою приведення їх у відповідність із цим Законом здійснюється протягом п`яти років з дня набрання ним чинності.

Твердження позивача про те, що відповідачем не було опубліковане розпорядження №104-2019 Про скликання тридцять четвертої (позачергової) сесії Маяківської сільської ради VІІ скликання , депутатів належним чином не повідомили про скликання позачергової сесії, суд не приймає до уваги, оскільки за протоколами поіменного голосування (Том І, аркуші справи 160-162) на сесії були присутні 19 з 26 депутатів, які одноголосно прийняли оскаржувані рішення, будь-яких доказів висловлювання заперечень від депутатів, в тому числі, тих які не були присутні на сесії, щодо не повідомлення їх про скликання сесії, до суду не надано. Відповідно до ст. 25 Регламенту Маяківської сільської ради сесія є повноважною, якщо в пленарному засіданні беруть участь більше половини депутатів від загального складу, а тому ці обставини ніяким чином не впливають на правомірність оскаржуваних рішень.

Твердження позивача про те, що оскаржувані рішення не набрали чинності, оскільки не були оприлюднені, суд також не приймає до уваги, оскільки відповідно до ст. 75 Регламенту Маяківської сільської ради акти ради ненормативного характеру набувають чинності з моменту їх підписання, а набрання чинності з моменту опублікування стосується актів нормативно-правового характеру.

Також, суд не приймає до уваги доводи позивача та докази на підтвердження обставин, що протокол батьківських зборів від 21 липня 2019 року був підроблений та його не підписувала частина батьків, як і сам цей протокол, оскільки цей протокол не є підставою для прийняття оскаржуваний рішень, його наявність або відсутність ніяким чином не впливає на правомірність оскаржуваних рішень, жодним нормативним актом не передбачена наявність такого протоколу, він не є матеріалами або додатками, які вплинули або могли вплинути на прийняття оскаржуваних рішень, тощо.

Щодо оглянутого в судовому засіданні електронного доказу - диску DVD з записом зустрічі з колективом ліквідованого Маяківського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області, суд звертає увагу, що цей доказ ніяким чином не спростовує висновки, викладені судом в рішенні.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.

Згідно з ч. 1 ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Враховуючи вищезазначене та оцінюючи надані докази в сукупності, суд вважає позовні вимоги ОСОБА_1 не обґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню в повному обсязі.

Керуючись ст. ст. 6, 14, 90, 243-246, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні позовної заяви ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) до Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області (вул. Богачова, буд. 99, с. Маяки, Біляївський район, Одеська область, 67654, код ЄДРПОУ 04377747), треті особи - Маяківський заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області (вул. Преображенська, буд. 69-А, с. Маяки, Біляївський район, Одеська область, 67654, код ЄДРПОУ 33952544), Маяківський НВК ЗЗСО І-ІІІ ступенів - ЗДО Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області Біляївського району Одеської області (вул. Преображенська, буд. 69-А, с. Маяки, Біляївський район, Одеська область, 67654, код ЄДРПОУ 43153403) про визнання протиправним та скасування рішення (позачергової) сесії Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області від 01.08.2019 року №34/2 Про створення НВК ЗЗСО І-ІІІ ст. - ЗДО Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області, визнання протиправним та скасування рішення (позачергової) сесії Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області від 01.08.2019 року №34/3 Про ліквідацію Маяківського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили в порядку та строки, встановлені ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішення суду може бути оскаржено в порядку та строки, встановлені ст. 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст рішення складений та підписаний 03.07.2020 року.

Суддя Л.І. Свида

.