Ухвала

від 06.07.2020 по справі 280/4302/20

ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

ПРО ПОВЕРНЕННЯ ПОЗОВНОЇ ЗАЯВИ

06 липня 2020 року Справа № 280/4302/20 м.Запоріжжя Суддя Запорізького окружного адміністративного суду Калашник Ю.В., перевіривши матеріали позовної заяви

керівника Мелітопольської місцевої прокуратури Запорізької області (72319, Запорізька область, м. Мелітополь, вул. Байбулатова, 22)

в інтересах держави, орган який уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, відсутній,

до Чкаловської сільської ради Веселівського району Запорізької області (72212, Запорізька область, Веселівський район, с. Чкалове, вул. Чкалова, буд. 27, код ЄДРПОУ 25970923)

треті особи: комунальний заклад дошкільної освіти (ясла -садок) Вербиченька загального типу Чкаловської сільської ради Веселівського району Запорізької області (код ЄДРПОУ 37438812, Запорізька область, Веселівський район, с. Чкалове, вул. Чкалова, буд.39А, 72212);

Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області (69002, м. Запоріжжя, вул. Фортечна, 65, ЄДРПОУ 38625593)

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

01.07.2020 керівник Мелітопольської місцевої прокуратури Запорізької області (далі - позивач) звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду із позовною заявою в інтересах держави, орган який уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, відсутній, до Чкаловської сільської ради Веселівського району Запорізької області, треті особи: комунальний заклад дошкільної освіти (ясла -садок) Вербиченька загального типу Чкаловської сільської ради Веселівського району Запорізької області, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області, у якій просить суд:

визнати протиправною бездіяльність Чкаловської сільської ради Веселівського району Запорізької області щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності комунального закладу дошкільної освіти (ясла-садок) Вербиченька загального типу Чкаловської сільської ради Веселівського району Запорізької області, що зафіксовані у актах позапланової перевірки № 16 від 21.05.2018, №43 від 05.09.2018, № 112 від 22.08.2019 та № 151 від 27.12.2019 Веселівським РС ГУ ДСНС у Запорізькій області.

зобов`язати Чкаловську сільську раду Веселівського району Запорізької області вжити в межах компетенції заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки вказаних у актах позапланової перевірки № 16 від 21.05.2018, № 43 від 05.09.2018, № 112 від 22.08.2019 та № 151 від 27.12.2019 Веселівським РС ГУ ДСНС у Запорізькій області, у тому числі шляхом вирішення питання виділення коштів, необхідних для усунення порушень протипожежної безпеки.

Суд, розглянувши подану позовну заяву та надані до неї документи, дійшов висновку, що позовна заява підлягає поверненню, з огляду на таке.

Так, відповідно до п.7 ч.4 ст.169 КАС України, позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

У позовній заяві керівник Мелітопольської місцевої прокуратури Запорізької області обґрунтовує своє право на звернення до суду з даним позовом в інтересах держави тим, що відповідач, якому підзвітний та підконтрольний КЗДО Вербиченька протягом тривало часу не вживає достатні заходи для усунення порушень пожежної безпеки. Також у позовній заяві зазначає, що органи ДСНС позбавлені можливості звертатися з позовом про спонукання суб`єктів владних повноважень до усунення виявлених порушень шляхом виділення коштів. Чинним законодавством не визначені повноваження щодо звернення до суду з позовними вимогами про зобов`язання вжити заходів щодо усунення порушень пожежної безпеки.

Відповідно до ст.19 Конституції України, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

При цьому, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ч.2 ст.19 Конституції України).

В силу ч.4 ст.5 КАС України, суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року №1697-VII визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України.

Згідно з ч.3, ч.4 ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор, звертається до суду з позовною заявою та бере участь у розгляді справ за його позовами.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII).

Згідно з частиною четвертою статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Суд зазначає, що керівником Мелітопольської місцевої прокуратури Запорізької області не дотриманий вимоги ст.53 КАС України та не зазначений орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У Рішенні від 8 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд, з`ясовуючи поняття інтереси держави , висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Оскільки інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

З огляду на викладене суд вважає, що інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом.

Так, відповідно до ст.131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює:

1) підтримання публічного обвинувачення в суді;

2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;

3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Аналіз вказаних правових норм надає можливості дійти висновку, що Конституцією України передбачено дві обов`язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави, а саме: 1) доведення, що обставини звернення є виключним випадком і 2) представництво здійснюється в порядку, визначеному законом.

При цьому, ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох «виключних» випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 10.10.2019 у справі №0440/6738/18, від 20.09.2018 у справі №924/1237/17, від 23.10.2018 у справі №906/240/18, від 01.11.2018 у справі №910/18770/17, від 07.12.2018 у справі №924/1256/17.

Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв`язку з частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах є можливою за умови вказівки на докази, що підтверджують підстави звернення до суду із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави встановлюються в кожному окремому випадку. Оцінку цим підставам суд надає з урахуванням характеру спірних правовідносин, застосування необхідного способу захисту права, визначення кола доказів, необхідних для підтвердження наявності конкретного права і обов`язку, та доказів, що підтверджують позов, зокрема фактів матеріально-правового характеру, що визначаються нормами матеріального права, які врегульовують спірні правовідносини, їх виникнення, зміну, припинення.

Суд зазначає, що у конкретному випадку прокурором не наведені посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, у позовній заяві взагалі не зазначений орган, в інтересах якого прокурор звернувся до суду.

Прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п.27).

З аналізу частини четвертої статті 23 Закону України Про прокуратуру слідує, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обґрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб`єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.

Аналогічний правовий висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19 липня 2018 року (справа №822/1169/17), від 17 липня 2019 року (справа №810/3159/18), від 18 липня 2019 року (справа № 826/15794/17).

Обов`язок прокурора навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду, кореспондує обов`язок суду з перевірки таких обставин.

Проте, прокурором не надано жодних доказів щодо повідомлення прокурора на адресу відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб`єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.

Суд зазначає, що прокурором взагалі не зазначений орган, в інтересах якого він звертається до суду, та відповідно, відсутні докази обізнаності такого органу про існування позовної заяви взагалі.

Відповідно до ч. 4 ст. 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Крім того, суд вважає за необхідне зазначити, що відповідно до п. 12 ч. 1 ст. 67 Кодексу цивільного захисту України, до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Також, частиною 2 ст. 68 зазначеного Кодексу встановлено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Також, слід звернути увагу і на ту обставину, що згідно інформації яка міститься в автоматизованій системі Діловодство спеціалізованого суду , Запорізький окружним адміністративним судом розглядаються справи за позовними заявами Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області до суб`єктів господарювання щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств.

Ураховуючи зазначене, суд дійшов висновку про відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, тому позовна заява підлягає поверненню.

За таких обставин, суд дійшов висновку про наявність підстав для повернення позовної заяви.

Керуючись п.7 ч.4 ст.169, ст.241, 248, 256 КАС України, суддя

УХВАЛИВ:

Позовну заяву керівника Мелітопольської місцевої прокуратури Запорізької області (72319, Запорізька область, м. Мелітополь, вул. Байбулатова, 22) в інтересах держави, орган який уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, відсутній, до Чкаловської сільської ради Веселівського району Запорізької області (72212, Запорізька область, Веселівський район, с. Чкалове, вул. Чкалова, буд. 27, код ЄДРПОУ 25970923), треті особи: комунальний заклад дошкільної освіти (ясла -садок) Вербиченька загального типу Чкаловської сільської ради Веселівського району Запорізької області (код ЄДРПОУ 37438812, Запорізька область, Веселівський район, с. Чкалове, вул. Чкалова, буд.39А, 72212); Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області (69002, м. Запоріжжя, вул. Фортечна, 65, код ЄДРПОУ 38625593) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, - повернути позивачу.

Копію ухвали про повернення позовної заяви надіслати керівнику Мелітопольської місцевої прокуратури Запорізької області разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами.

Роз`яснити, що повернення позовної заяви, згідно ч.8 ст.169 КАС України, не позбавляють права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Ухвала набирає законної сили з моменту підписання.

Ухвала суду може бути оскаржена до Третього апеляційного адміністративного суду шляхом подання апеляційної скарги протягом п`ятнадцяти днів з дня складання ухвали у відповідності до вимог ст. 295 Кодексу адміністративного судочинства України та у порядку, встановленому п.п.15.5 п.15 Розділу VІІ Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.

Ухвала набирає законної сили у строки, встановлені ст. 256 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Ю.В.Калашник