Постанова

від 27.07.2020 по справі 520/5918/2020

ДРУГИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 липня 2020 р. Справа № 520/5918/2020 Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Бершова Г.Є.,

суддів: Катунова В.В., Ральченка І.М.

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою керівника Чугуївської місцевої прокуратури Харківської області на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 13.05.2020 по справі № 520/5918/2020 (головуючий 1 інстанції Тітов О.М., повний текст складено 13.05.2020 року) за позовом Заступника керівника Чугуївської місцевої прокуратури Харківської області до Зміївської районної ради Харківської області, Відділу освіти Зміївської районної державної адміністрації, треті особи: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області, Комунальний заклад "Борівська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів" імені С.Закори Зміївської районної ради Харківської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії ,

ВСТАНОВИВ:

Позивач, заступник керівника Чугуївської місцевої прокуратури Харківської області звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом, в якому просив: визнати незаконною бездіяльність Зміївської районної ради Харківської області (вул.Адміністративна буд.9, м.Зміїв, Зміївський район, Харківська область, код ЄДРПОУ 25190272), відділу освіти Зміївської районної державної адміністрації Харківської області (вул.Адміністративна, буд.12, м.Зміїв, код ЄДРПОУ 02146096) з питань додержання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки та зобов`язати Зміївську районну раду Харківської області (вул.Адміністративна буд.9, м.Зміїв, Зміївський район. Харківська область, код ЄДРПОУ 25190272), відділу освіти Зміївської районної державної адміністрації Харківської області (вул.Адміністративна, буд.12, м.Зміїв, код ЄДРПОУ 02146096) вчинити певні дії, пов`язані з усуненням порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, які зазначені у приписі про усунення порушень вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки №27 від 14.02.2020 та які на час розгляду справи судом не усунуті.

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 13.05.2020 року позовну заяву повернуто позивачу.

На зазначену ухвалу суду керівником Чугуївської місцевої прокуратури Харківської області подано апеляційну скаргу. Свою незгоду з ухвалою суду мотивує тим, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваної ухвали порушив норми матеріального права, та зазначає, що у зв`язку з відсутністю у Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області права звернення до суду з вимогами про зобов`язання органу місцевого самоврядування як засновника (власника) навчального закладу усунути виявлені порушення. Вважає, що у прокурора у відповідності до ч.ч. 3, 4 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України, ч. 3 ст. 23 Закону України Про прокуратуру наявні підстави для звернення до суду з цим позовом. Просить суд апеляційної інстанції скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу на розгляд до суду першої інстанції.

Відповідно до ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України справа розглядається в порядку письмового провадження.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм чинного законодавства, колегія суддів апеляційної інстанції, переглядаючи судове рішення у даній справі в межах доводів та вимог апеляційної скарги у відповідності до частини 1 статті 308 КАС України, дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що в період з 10.02.2020 по 14.02.2020 провідним інспектором Зміївського районного відділення ГУ ДСНС України у Харківській області проведено позапланову перевірку у Костянтинівської філії комунального закладу "Борівська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів" імені С.Закори Зміївської районної ради Харківської області щодо додержання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

За результатами перевірки встановлено численні порушення Кодексу цивільного захисту України № 5403-VІ, Правил пожежної безпеки в Україні (далі - ППБУ), які затверджено наказом МВС України №1417 від 30.12.2014, Положення про паспортизацію потенційно небезпечних об`єктів наказ МНС від 16.08.2005 №140, які зафіксовано у акті перевірки об`єкту щодо додержання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки №27 від 14.02.2020.

За невиконання запропонованих заходів директору КЗ "Борівська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів" імені С.Закори Зміївської районної ради Харківської області Кравченко О.В. винесено припис №27 від 14.02.2020 та притягнуто її до адміністративної відповідальності в порядку статті 175 КУпАП.

На даний час не всі порушення у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки залишаються усунутими .

Посилаючись на тривалий характер порушень норм пожежної безпеки у Костянтинівської філії комунального закладу "Борівська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів" імені С.Закори Зміївської районної ради Харківської області, невиконання ним приписів органу ДСНС та відсутність у останнього права звернення до суду з вимогами про зобов`язання власника комунального закладу усунути порушення вимог пожежної безпеки, прокурор звернувся до суду з цим позовом.

Приймаючи оскаржувану ухвалу та повертаючи позовну заяву позивачу, суд першої інстанції виходив з відсутності визначених законом підстав для звернення прокурора в інтересах держави (за наявності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції) з позовом про зобов`язання власника суб`єкта господарювання забезпечити виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Колегія суддів погоджується з вказаним висновком суду першої інстанції та зазначає наступне.

Спеціальним законом, яким визначено виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII.

Відповідно до частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 99 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Аналіз частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

"Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Таким чином, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд - перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду, як позивача.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18.

Відповідно до частини 4 статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Зазначене дає підстави вважати, що обов`язковою умовою для представництва прокурором держави у суді є попереднє повідомлення про це суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено захист спірних правовідносин, в тому числі, і для реалізації останнім свого права на оскарження цього представництва.

З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 21 травня 2020 року у справі №580/24/20.

Відповідно до пункту 12 частини 1 статті 67 Кодексу цивільного захисту України, до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

Згідно з частиною 2 статті 68 Кодексу цивільного захисту України, у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Таким чином, звернення до адміністративного суду органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, у цьому випадку Головного управління ДСНС у Харківській області, із позовною вимогою щодо застосування заходів реагування є превентивним способом для усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, що зобов`язує відповідні навчальні заклади виконати вимоги Головного управління ДСНС у Харківській області.

Доказів на підтвердження того, що вказаний центральний орган виконавчої влади чи його відповідальний структурний підрозділ протиправно не здійснює контролю у відповідній сфері чи здійснює його неналежним чином прокурор суду не надано і відповідних обґрунтувань не наведено.

Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

З урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постановах від 30.07.2019 року в справі №0440/6927/18 та від 24 вересня 2019 року по справі №320/903/19.

З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Також, необхідно зазначити, що, Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі Ф. В. проти Франції (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява №61517/00, п. 27).

У рекомендаціях Парламентської асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

Колегія суддів, ознайомившись зі змістом адміністративного позову, а також наданими до них документами, дійшла висновку, що заступником керівника Чугуївської місцевої прокуратури Харківської області не доведено підстав звернення до суду з відповідним позовом в інтересах держави, з наданням належних доказів, які б підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України "Про прокуратуру", а, отже, суд першої інстанції обґрунтовано повернув позивачу адміністративний позов на підставі п.7 ч.4 ст.169 КАС України.

Подібна правова позиція викладена Верховним Судом в постанові від 18.10.2019 року по справі №320/1724/19.

Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, яке регулює спірні правовідносини, та повністю спростовуються встановленими у справі обставинами.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 315, статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі вищевикладеного, колегія суддів дійшла висновку про те, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а відтак ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 13.05.2020 слід залишити без змін.

Керуючись ст. ст. 245, 246, 250, 311, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Керівника Чугуївської місцевої прокуратури Харківської області - залишити без задоволення.

Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 13.05.2020 по справі № 520/5918/2020 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Суддя-доповідач Г.Є. Бершов Судді В.В. Катунов І.М. Ральченко