Постанова

від 05.08.2020 по справі 560/29/20

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 560/29/20

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Матущак В.В.

Суддя-доповідач - Ватаманюк Р.В.

05 серпня 2020 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Ватаманюка Р.В.

суддів: Полотнянка Ю.П. Драчук Т. О. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Паламарчук Ю. В.,

представника позивача: Ігнатова Р. І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Керівника Городоцької місцевої прокуратури в інтересах держави на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року (прийняте у м. Хмельницький) у справі за адміністративним позовом Керівника Городоцької місцевої прокуратури в інтересах держави, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області до Женишковецької сільської ради Віньковецького району Хмельницької області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Дошкільний навчальний заклад "Каштан" Женишковецької сільської ради Віньковецького району Хмельницької області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

керівник Городоцької місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся із позовом до Хмельницького окружного адміністративного суду в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Женишковецької сільської ради Віньковецького району Хмельницької області щодо незабезпечення пожежної безпеки у дошкільному навчальному закладі "Каштан" Женишковецької сільської ради Віньковецького району Хмельницької області відповідно до вимог частини 5 статті 55 Кодексу цивільного захисту України;

- зобов`язати Женишковецьку сільську раду Віньковецького району Хмельницької області вжити заходи, направлені на забезпечення пожежної безпеки у дошкільному навчальному закладі "Каштан" Женишковецької сільської ради Віньковецького району Хмельницької області, в тому числі шляхом вирішення в межах компетенції питання щодо виділення коштів, необхідних для усунення порушень протипожежної безпеки.

Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 19.02.2020 позовну заяву керівника Городоцької місцевої прокуратури залишено без розгляду.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить суд скасувати вказану ухвалу та направити справу для продовження розгляду.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт вказав, що судом першої інстанції безпідставно не враховано те, що Городоцька місцева прокуратура може здійснювати представництво в суді законних інтересів держави, зокрема, у разі відсутності відповідного органу державної влади. Крім того, на підставі ч. 5 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України прокурор набуває статусу позивача у разі відсутності повноважень у органу щодо звернення до суду. Водночас судом першої інстанції порушено норми матеріального права (стаття 23 Закону України Про прокуратуру , стаття 131-1 Конституції України) та процесуального права (статті 53, 169 Кодексу адміністративного судочинства України), без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у раніше ухваленому рішенні Верховного Суду (справи № 0440/7154/18, №0440/6277/18, № 806/1000/17).

Відповідач та третя особа яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача не скористались правом подачі відзиву на апеляційну скаргу відповідача.

Представник позивача в судовому засіданні вимоги апеляційної скарги підтримав повністю і просив суд її задовольнити, ухвалу скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення представника позивача, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін з таких підстав.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судом першої інстанції встановлені та неоспорені сторонами такі обставини, керівник Городоцької місцевої прокуратури в інтересах держави до Женишковецької сільської ради Віньковецького району Хмельницької області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.

Керівник Городоцької місцевої прокуратури обґрунтовує наявність підстав для звернення до суду з цим позовом невжиттям відповідачем заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності навчального закладу, що зафіксовані в приписі від 09.08.2019 № 71 про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки. Зауважив, що зафіксовані в вказаному приписі порушення є такими, що впливають на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі, що можуть спричинити загрозу життю та здоров`ю дітей, які перебувають у закладі освіти, а також неможливість її ефективної ліквідації та рятування людей. Таке обґрунтування, на думку керівника Городоцької місцевої прокуратури, є сумісним з розумінням поняття "інтересів держави", у зв`язку з чим є підстави вважати, що позов має на меті захист "інтересів держави".

Окрім того, зазначив, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки не наділений повноваженнями на право звернення до суду із вимогами, заявленими у цьому позові, у зв`язку з чим цей позов заявлений в інтересах держави прокурором як позивачем, через відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.

Позивач вважає, що бездіяльність відповідача ставить під небезпеку життя та здоров`я осіб, які перебувають у навчальному закладі, а тому звернувся з даним позовом до суду.

Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції, керувався тим, що керівник Городоцької місцевої прокуратури не набув права на звернення до суду з позовом в інтересах держави щодо зобов`язання відповідача вжити в межах компетенції заходи направлені на усунення порушень протипожежної безпеки, що зафіксовані у приписі від 09.08.2019 № 71 відповідно, він не наділений адміністративною процесуальною дієздатністю в цьому спорі.

Апеляційний суд погоджується з висновками суду першої інстанції за такими доводами.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 1 ст. 23 Закону України Про прокуратуру від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно ч. 3 статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

За приписами ч. 4 ст. 23 Закону № 1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

На підставі п. 12 ч. 1 ст. 67 Кодексу цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року №5403-VI ( далі - Кодекс № 5403-VI) до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Разом з тим ч. 2 ст. 68 цього Кодексу передбачено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Аналіз вищенаведених норм дає підстави для висновку, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (ст. 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Наприклад, таке право виникає тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об`єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У даній справі судами попередніх інстанцій встановлено, що позовні вимоги, так само як вимоги апеляційної скарги, мотивовано відсутністю державного органу, який уповноважений на звернення до суду із позовом відповідного змісту.

Однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13.02.2018 у справі № 826/13768/16.

Так, судом першої інстанцій обґрунтовано проаналізовано повноваження органів Державної служби з надзвичайних ситуацій та установлено, що на підставі статей 67 та 68 Кодексу № 5403-VI саме органи Державної служби з надзвичайних ситуацій уповноважені звертатися до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств.

Отже, доводи апеляційної скарги щодо відсутності органу, уповноваженого на звернення до суду з вимогою про спонукання суб`єктів владних повноважень до усунення порушень вимог пожежної безпеки у закладах освіти, є безпідставними.

Надання органам ДСНС права звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу.

При цьому колегія суддів зазначає, що предметом цього позову є визнання протиправною бездіяльності Женишковецької сільської ради Віньковецького району Хмельницької області щодо незабезпечення пожежної безпеки у дошкільному навчальному закладі "Каштан" Женишковецької сільської ради Віньковецького району Хмельницької області відповідно до вимог частини 5 статті 55 Кодексу цивільного захисту України та зобов`язати Женишковецьку сільську раду Віньковецького району Хмельницької області вжити заходи, направлені на забезпечення пожежної безпеки у дошкільному навчальному закладі "Каштан" Женишковецької сільської ради Віньковецького району Хмельницької області, в тому числі шляхом вирішення в межах компетенції питання щодо виділення коштів, необхідних для усунення порушень протипожежної безпеки.

Визнання протиправною бездіяльності відповідача та зобов`язання його в межах компетенції вжити заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки, є фактично спонуканням Женишковецької сільської ради Віньковецького району Хмельницької області усунути порушення протипожежної безпеки в діяльності навчального закладу, що зафіксовані в приписі від 09.08.2019 № 71.

Таким чином, законодавством установлено порядок забезпечення виконання вимог органів ДСНС про усунення порушень в сфері техногенної та пожежної безпеки саме шляхом звернення органів ДСНС до суду з предметом позову, визначеним статтями 67, 68 КЦЗ України, а не шляхом покладення на Женишковецьку сільську раду Віньковецького району Хмельницької області обов`язку вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки, у Дошкільному навчальному закладі Каштан Женишковецької сільської ради Віньковецького району Хмельницької області, що зафіксовані в приписі від 09.08.2019 № 71.

Відтак, доводи апеляційної скарги щодо необґрунтованого ототожнення судами обсягу повноважень органів ДСНС, визначених у статтях 67, 68 КЦЗ України, з повноваженнями прокурора, передбаченими статтею 23 Закону України Про прокуратуру та статтею 53 КАС України, є безпідставними.

Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а - спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Аналогічний правовий висновок у подібних правовідносинах висловлено Верховним Судом у постановах від 18.10.2019 в справі № 320/1724/19, від 09.10.2019 в справі № 0440/4892/18, від 04.10.2019 в справі № 804/4728/18, від 30.07.2019 в справі № 0440/6927/18, від 26.02.2020 в справі № 804/4458/18, від 27.04.2020 в справі № 826/10807/16, від 20.05.2020 в справі №580/17/20, від 05.06.2020 у справі № 804/4066/18, від 08.07.2020 в справі № 560/4370/19.

Крім того, Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі Ф. В. проти Франції (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява №61517/00, п. 27).

У рекомендаціях Парламентської асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року №1604 (2003) Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

Оскільки доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції прийняв оскаржувану ухвалу відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, а тому підстави для її скасування або зміни відсутні.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Керівника Городоцької місцевої прокуратури в інтересах держави залишити без задоволення, а ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 05 серпня 2020 року.

Головуючий Ватаманюк Р.В. Судді Полотнянко Ю.П. Драчук Т. О.