Рішення

від 10.08.2020 по справі 600/669/20-а

ЧЕРНІВЕЦЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЧЕРНІВЕЦЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 серпня 2020 р. м. Чернівці Справа № 600/669/20-а

Чернівецький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Кушнір В.О., розглянувши в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом керівника Чернівецької місцевої прокуратури до Чернівецької міської ради, Управління освіти Чернівецької міської ради, треті особи, що не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Чернівецькій області, Чернівецька спеціалізована школа "Освітні ресурси та технологічний тренінг" І-ІІІ ступенів №41 з вивченням єврейського етнокультурного компонента про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В:

У поданому до суду позові керівник місцевої прокуратури просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Управління освіти Чернівецької міської ради та Чернівецької міської ради щодо незабезпечення відповідно до вимог ч.3 ст.55 Кодексу цивільного захисту України пожежної безпеки у Чернівецькій спеціалізованій школі "Освітні ресурси та технологічний тренінг" І-ІІІ ступенів №41 з вивченням єврейського етнокультурного компонента;

- зобов`язати управління освіти Чернівецької міської ради та Чернівецьку міську раду вчинити дії в межах своїх повноважень, пов`язані з усуненням порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які зазначенні в актах перевірки №42 від 19.04.2018р., №438 від 09.08.2019р., №101 від 24.01.2020р. Чернівецької спеціалізованої школи "Освітні ресурси та технологічний тренінг" І-ІІІ ступенів з вивченням єврейського етнокультурного компонента, а саме: приміщення обладнати установкою автоматичної пожежної сигналізації, обладнати приміщення системою оповіщення людей про пожежу, демонтувати горюче оздоблення з стін на шляхах евакуації.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що за результатами вивчення матеріалів перевірок, проведених Чернівецьким міським відділом УДСНС у Чернівецькій області встановлено, що Чернівецька спеціалізована школа "Освітні ресурси та технологічний тренінг" І-ІІІ ступенів №41 з вивченням єврейського етнокультурного компонента (далі - Чернівецька СШ №41) тривалий час функціонує з порушеннями пожежної безпеки. Водночас, вказує, що відповідачами не вжито належних заходів щодо усунення цих порушень. Не усунення порушень пожежної та техногенної безпеки починаючи з 2013 року, на думку прокурора, вказують на бездіяльність органу управління закладом та його засновника, не вжиття останніми заходів, спрямованих на виділення бюджетних коштів, необхідних для усунення виявлених порушень у сфері пожежної та техногенної безпеки, що призводить до порушення вимог чинного законодавства та ставить під небезпеку життя і здоров`я учнів і працівників Чернівецької СШ №41.

Своє право на звернення до суду з даним позовом в інтересах держави прокурор обґрунтовує тим, що Державна служба з надзвичайних ситуацій не наділена повноваженнями на звернення до суду з позовними вимогами про зобов`язання вжити заходів щодо усунення порушень вимог пожежної та техногенної безпеки у закладах освіти.

Ухвалою суду від 29.05.2020р. відкрито провадження у справі та призначено до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи. Указаною ухвалою відповідачу встановлено термін для подання відзиву на заявлений позов.

Відповідач-1 30.06.2020р. подав відзив, у якому просить відмовити в задоволенні позову. Зазначає, що управління освіти постійно вживає заходів щодо виділення коштів на фінансування протипожежних заходів з міського бюджету. Однак, оскільки всі протипожежні заходи, які викладені в акті, повторюються і в інших закладах, то їх неможливо виконати одночасно у всіх закладах освіти м.Чернівці. Оскільки на 2020 рік указані в акті протипожежні заходи по ЧСШ ОРТ №41 не були передбачені, тому виконання їх можливе тільки за рахунок економії коштів по закупівлі послуг на монтаж автоматичної пожежної сигналізації, обробки горищ та інших, які проходять процедуру Прозоро . За таких обставин, відповідач-1 вважає, що бездіяльність міської ради прокурором не доведена, оскільки в позові не зазначено в чому саме полягає така бездіяльність, а вжиті міською радою заходи з виділення коштів з місцевого бюджету на протипожежні цілі дозволяють головному розпоряднику виконати вимоги, передбачені у вищезазначених приписах.

Крім того, відповідач-1 звертає увагу на те, що захищати інтереси держави в суді повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. З цих підстав, посилаючись на судову практику у справах за подібними позовами, вважає, що керівник Чернівецької місцевої прокуратури не має належних підстав звертатися до суду в інтересах держави з цим позовом.

З наведених підстав відповідач-1 наполягає на необґрунтованості заявленого позову.

Відповідач-2 процесуальним правом на подання відзиву не скористався та не направив до суду виклад своєї позиції щодо заявленого позову.

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача - Чернівецька СШ№41 у письмових поясненнях зазначає про те, що директором навчального закладу вживались заходи щодо виконання приписів УДСНС у Чернівецькій області, а саме, неодноразово звертався до начальника управління освіти міської ради щодо виділення коштів на обладнання приміщення закладу автоматичною пожежною сигналізацією, системою оповіщення людей про пожежу та ін.

Третя особа - Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Чернівецькій області пояснень щодо заявленого позову до суду не направила.

Судом встановлені наступні обставини та відповідні їм правовідносини.

Чернівецьким міським відділом Управління ДСНС України у Чернівецькій області на підставі наказу УДСНС України в Чернівецькій області від 02.04.2018р. №62, посвідчення від 06.04.2018р. №85, у період з 13.04.2018 до 19.04.2018 проведено позапланову перевірку Чернівецької СШ № 41 з питань додержання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки. За результатами перевірки встановлено порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які зафіксовано в акті №42 від 19.04.2018р. Уповноваженою особою Управління прийнято припис №37 від 19.04.2018р., яким Чернівецьку СШ №41 зобов`язано усунути виявлені порушення (а.с.24-30).

На підставі наказу УДСНС України в Чернівецькій області від 29.07.2019р. №206, посвідчення від 31.07.2019р. №463, у період з 05.08.2019 до 09.08.2019 проведено позапланову перевірку Чернівецької СШ № 41 з питань додержання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки. За результатами позапланової перевірки в діяльності закладу встановлено порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які зафіксовано в акті №438 від 09.08.2019р. Уповноваженою особою Управління прийнято припис №438 від 09.08.2019р., яким Чернівецьку СШ №41 зобов`язано усунути виявлені перевіркою порушення (а.с.31-38).

Згідно припису №438 від 09.08.2019р. Чернівецьку СШ № 41 до 27.12.2019 зобов`язано усунути наступні порушення:

1) обладнати приміщення системою автоматичною пожежною сигналізацією з подальшим заключенням договору на її обслуговування (пропонується до виконання з 2013 року);

2) приміщення та територію не обладнано системою оповіщення людей про пожежу (пропонується до виконання з 2013 року);

3) не демонтовано горюче оздоблення з стін на шляхах евакуації (пропонується до виконання з 2013 року).

На підставі наказу УДСНС України в Чернівецькій області від 12.12.2019р. №309 та посвідчення №89 від 11.01.2020р. Чернівецьким міським відділом Управління ДСНС України у Чернівецькій області у період з 22.01.2020 до 24.01.2020 проведено позапланову перевірку Чернівецької СШ №41 з питань додержання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки. За результатами перевірки встановлено порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, які зафіксовано в акті №101 від 24.01.2020. Уповноваженою особою Управління прийнято припис №89 від 24.01.2020р., яким Чернівецьку СШ №41 зобов`язано усунути виявлені перевіркою порушення (а.с.41-48).

Так, згідно припису №89 від 24.01.2020р. Чернівецьку СШ № 41 зобов`язано усунути наступні порушення:

1) приміщення обладнати установкою автоматичної пожежної сигналізації (пропонується до виконання з 2013 року);

2) обладнати приміщення системою оповіщення людей про пожежу (пропонується до виконання з 2013 року);

3) демонтувати горюче оздоблення з стін на шляхах евакуації (пропонується до виконання з 2013 року);

4) електророзетки та вимикачі встановити на негорючі основи (конструкції) або з підкладанням під них суцільного негорючого матеріалу, що виступає за І габарити апарата не менше, ніж на 0,01 метра;

5) прибрати горище від сторонніх предметів (шкільних меблів);

6) забезпечити приміщення відповідними знаками безпеки згідно ДСТУ ІSО 6309 2007 та ГОСТ 12.4.026-76;

7) килимову доріжку на коридорі надійно прикріпити до підлоги;

8) демонтувати з стін на сходовій клітині дзеркала;

9) обробити дерев`яні конструкції горища вогнезахисним розчином згідно чинних норм.

Листом від 21.02.2020р. №107-1654вих20 керівник Чернівецької міської прокуратури просив начальника УДСНС України у Чернівецькій області надати інформацію щодо виконання керівництвом СШ №41 приписів щодо усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, внесених Чернівецьким міським відділом УДСНС у Чернівецькій області за результатами позапланових перевірок закладу, проведених у 2018-2020 роках. Також, просив надати інформацію щодо того, чи зверталось Управління до суду з позовом про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення експлуатації приміщень вищевказаного навчального закладу (а.с.21).

У відповіді УДСНС у Чернівецькій області від 28.02.2020р. №09/1107 зазначено, зокрема, що до адміністративного суду з позовом про застосування заходів реагування Управління не зверталось. Інформації щодо усунення порушень згідно вимог приписів від керівництва СШ №41 не надходило (а.с.22-23).

Посилаючись на тривалий характер порушень норм пожежної безпеки у Чернівецькій СШ №41, невиконання ним приписів органу ДСНС та відсутність у останнього права звернення до суду з вимогами про зобов`язання органу місцевого самоврядування як засновника (власника) навчального закладу усунути виявлені порушення, в тому числі шляхом виділення додаткового фінансування, прокурор звернувся до суду з цим позовом.

До вказаних правовідносин суд застосовує наступні положення законодавства та робить висновки по суті спору.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

За правилами статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою та бере участь у розгляді справ за його позовами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (ч.4 ст.53 КАС України).

Згідно з ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

З матеріалів справи слідує, що передумовою для звернення прокурора до суду з цим позовом стало невиконання СШ №41 приписів Чернівецького міського управління ГУ ДСНС у Чернівецькій області з питань пожежної безпеки, що, на думку прокурора є порушенням інтересів держави щодо забезпечення безпечних умов здобуття освіти та безпечні умови праці. При цьому, прокурор стверджує про відсутність у органу ДСНС права на звернення до адміністративного суду з вимогами щодо вжиття заходів, спрямованих на усунення порушень техногенної та пожежної безпеки.

Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 р. № 1052, визначено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

За правилами статті 64 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Цей орган реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

В силу ч.1 ст.67 КЦЗ України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, зокрема, належить:

- здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу (пункт 1);

- складення актів перевірок, приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень (пункт 11);

- звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей (пункт 12);

- складення протоколів про притягнення до адміністративної відповідальності та притягнення до адміністративної відповідальності посадових осіб і громадян, винних у порушенні законів та інших нормативно-правових актів у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту (пункт 14);

- застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення вимог законодавства з питань цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки (пункт 18);

- розгляд відповідно до закону справ про адміністративні правопорушення, пов`язаних з порушенням установлених законодавством вимог пожежної безпеки, невиконанням приписів та постанов центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, і накладення адміністративних стягнень (пункт 19).

Таким чином, здійснення захисту інтересів держави у сфері пожежної та техногенної безпеки покладено на органи ДСНС, які у визначений законом спосіб реалізують свої повноваження у цій сфері суспільних відносин.

Згідно із ч.2 ст.68 КЦЗ України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Зважаючи на викладене, суд приходить до висновку про необґрунтованість доводів прокурора, зазначені як підстави звернення до суду з цим позовом, про відсутність у органу ДСНС права на звернення до адміністративного суду з вимогами щодо вжиття заходів, спрямованих на усунення порушень техногенної та пожежної безпеки.

Так, вище наведені положення чинного законодавства для захисту інтересів держави у даному випадку передбачають інший визначений законом порядок, який в даному конкретному випадку замінюється на обраний прокурором.

Матеріали справи свідчать про те, що протягом 2018-2020 років територіальним органом УДСНС за результатом позапланових заходів виявлено порушення у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у Чернівецькій СШ №1. Натомість, із позовом до адміністративного суду в порядку, визначеному ч.2 ст.68 КЦЗ України Управління не зверталось. Така обставина підтверджується листом від 28.02.2020р. №09/1107.

Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

Враховуючи викладене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Відповідна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 24 вересня 2019 року у справі №320/903/19.

Таким чином, судом встановлено, що в даному випадку захист інтересів держави у спірних правовідносинах покладається на територіальний орган ДСНС, водночас перевірити обставини, які б свідчили про неналежне виконання таким органом своїх повноважень в межах заявленого позову не представляється можливим.

За таких обставин, суд приходить до висновку, що в задоволенні позову необхідно відмовити.

Стаття 2 КАС України завданням адміністративного судочинства визначає захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень

Згідно з частинами 1 і 3 ст.5 КАС України право на судовий захист має особа, яка вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Іншими словами, звернення до суду з позовом особи, якій не належить право вимоги (неналежний позивач), є підставою для відмови у задоволенні такого позову, оскільки права, свободи чи інтереси цієї особи у сфері публічно-правових відносин не порушено.

Відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави також може мати наслідком відмову у задоволенні позову, якщо до відкриття провадження у справі суд не застосував положення пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України щодо повернення такої позовної заяви.

Відтак, суд вважає, що позов є безпідставним та не підлягає задоволенню.

Керуючись статтями 241 - 246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд-

В И Р І Ш И В:

У задоволенні позову відмовити повністю.

Згідно статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У відповідності до статей 293, 295 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду першої інстанції можуть бути оскаржені в апеляційному порядку повністю або частково. Апеляційна скарга на рішення до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи подається до Сьомого апеляційного адміністративного суду через Чернівецький окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня його проголошення (складання).

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Повне найменування учасників процесу:

Позивач - Керівник Чернівецької місцевої прокуратури (вул.28 Червня, 69, м.Чернівці, 58002 )

Відповідач-1 - Чернівецька міська рада (Центральна площа, 1, м. Чернівці, 58002; код ЄДРПОУ 36068147)

Відповідач-2 - Управління освіти Чернівецької міської ради (вул.Героїв Майдану, 176, м.Чернівці, 58029, код ЄДРПОУ 02147345)

Треті особи - Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Чернівецькій області (вул.Комарова, 1а, м.Чернівці, 58018, код ЄДРПОУ 38595868)

Чернівецька спеціалізована школа "Освітні ресурси та технологічний тренінг" І-ІІІ ступенів №41 з вивченням єврейського етнокультурного компонента (вул.Шкільна, 2, м.Чернівці, 58001, код ЄДРПОУ 21431402)

Суддя В.О. Кушнір