Постанова

від 16.09.2020 по справі 826/9694/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 вересня 2020 року

м. Київ

справа № 826/9694/17

адміністративне провадження № К/9901/46108/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,

за участю:

секретаря судового засідання: Приходько Н.І.

представника позивача - Голинського О.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу №826/9694/17

за позовом Приватного акціонерного товариства "Укргазвидобуток" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування приписів та наказів, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 листопада 2017 року (суд у складі головуючого судді - Огурцова О.П., суддів: Арсірія Р.О., Кузьменка В.А.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2018 року (суд у складі головуючого судді Безименної Н.В., суддів Аліменка В.О. та Бєлової Л.В.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Приватне акціонерне товариство "УКРГАЗВИДОБУТОК" звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування припису від 07.07.2017 року №2 та наказу від 28.07.2017 року №332.

2. Ухвалами Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 серпня 2017 року відкрито провадження у справі, закінчено підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду.

3. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 серпня 2017 року клопотання позивача про забезпечення адміністративного позову задоволено, вжито заходи забезпечення адміністративного позову та зупинено дію пункту 1 наказу відповідача від 28 липня 2017 року №332.

4. В подальшому, позивач подав клопотання про забезпечення позову шляхом зупинення дії наказу Державної служби геології та надр України від 30 жовтня 2017 року № 474, яким зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами від 04 жовтня 2007 року № 4404, наданого Приватному акціонерному товариству "Укргазвидобуток" з метою видобування газу природного, конденсату, супутніх: гелію, пропану, бутанів Островерхівського родовища.

5. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 листопада 2017 року задоволено клопотання про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову. Зупинено дію наказу Державної служби геології та надр України від 30 жовтня 2017 року № 474, яким зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами від 04 жовтня 2007 року № 4404, наданого Приватному акціонерному товариству "Укргазвидобуток" з метою видобування газу природного, конденсату, супутніх: гелію, пропану, бутанів Островерхівського родовища.

6. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2018 року залишено без змін ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 листопада 2017 року.

7. Задовольняючи клопотання про забезпечення позову, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що позивачем надано достатні та обґрунтовані докази існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди його правам, та необхідності докладання значних зусиль в майбутньому на їх відновлення.

8. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, Державна служби геології та надр України звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити по справі нове рішення, яким у задоволенні клопотання позивача про забезпечення позову відмовити.

9. Касаційна скарга мотивована тим, що суди першої та апеляційної інстанцій не досліджували підстав та наявності очевидної протиправності зупинення Державною службою геології та надр України дії спецдозволу №4404 від 04 жовтня 2007 року, що, згідно вимог статті 117 КАС України, унеможливлює задоволення клопотання позивача про забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваного наказу відповідача.

10. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Гімона М.М., суддів Бучик А.Ю., Мороз Л.Л. ухвалою від 04 квітня 2018 року відкрив провадження у справі за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 листопада 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2018 року.

11. У зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Гімона М.М. (відповідно до рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14, розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду призначено повторний автоматизований розподіл касаційних скарг, зокрема, касаційної скарги у справі № 826/9694/17.

12. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 червня 2019 року визначено колегію суддів для розгляду вказаної справи у складі: Стрелець Т. Г. (суддя-доповідач), судді: Стеценко С.Г., Тацій Л.В.

13. Позивач надав відзив на касаційну скаргу, в якому просив залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

15. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

16. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ .

17. За правилом пункту 2 розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

18. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

19. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів дійшла наступних висновків.

20. Відповідно до частини 1 статті 117 КАС України (в редакції чинній на час розгляду клопотання про вжиття заходів забезпечення судом першої інстанції) - суд за клопотанням позивача або з власної ініціативи може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.

21. Згідно частини 3 статті 117 КАС України подання адміністративного позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень, але суд у порядку забезпечення адміністративного позову може відповідною ухвалою зупинити дію рішення суб`єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржуються. Ухвала негайно надсилається до суб`єкта владних повноважень, що прийняв рішення, та є обов`язковою для виконання.

22. Адміністративний позов, крім способу, встановленого частиною третьою цієї статті, може бути забезпечено забороною вчиняти певні дії (ч.4 ст.117 КАС України).

Для застосування заходів забезпечення адміністративного позову обов`язковою умовою є встановлення судом хоча б однієї із таких обставин : існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі; неможливість захисту прав, свобод та інтересів позивача після набрання законної сили рішенням в адміністративній справі без вжиття таких заходів; необхідність докладання значних зусиль та витрат для відновлення прав позивача у майбутньому; очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.

За своєю суттю інститут забезпечення позову в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі.

В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування: або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. А також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.

При розгляді заяви про забезпечення позову суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

Отже, заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути співмірними з позовними вимогами.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

У постанові Пленуму Вищого адміністративного суду від 06.03.2008 №2 Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ висвітлено позицію щодо вжиття заходів забезпечення позову в адміністративних справах, в якій зазначено, зокрема, що судам необхідно враховувати, що, згідно з ч. 3 та 4 ст. 117 КАС України, забезпечення позову в адміністративних справах допускається лише у двох формах: зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржуються; заборони вчиняти певні дії. В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також вказати ознаки, які свідчать про очевидність протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.

Вказаний інститут є елементом права на судовий захист і спрямований на те, щоб не допустити незворотності певних наслідків відповідних дій щодо відновлення порушеного права.

Водночас, будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявністю об`єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.

Вирішуючи питання щодо наявності підстав для вжиття заходів забезпечення позову, суди попередніх інстанцій виходили з такого.

23. Відповідно до статті 26 Закону України від 12.07.01р. № 2665-III "Про нафту і газ" після зупинення дії спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами надрокористувач зобов`язаний зупинити виконання на наданій йому у користування ділянці надр цільових робіт, передбачених цим дозволом.

У відповідності до п. 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 615 від 30.05.2011 дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі: 1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; 2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов`язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров`ю працівників або населення; 3) наявності заборгованості із сплати загальнодержавних податків та зборів; 4) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища.

Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.

Зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов`язку проводити на ділянці надр роботи, пов`язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків.

Зупинення дії дозволу не є підставою для переривання строку його дії.

Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.

24. Судами попередніх інстанцій встановлено, що основним видом діяльності позивача є добування газу (КВЕД 06.20), що підтверджується довідкою ЄДРПОУ АА № 762884. Позивач є власником спеціального дозволу на користування надрами №4404 від 04.10.2007 на видобування газу природного, конденсату, супутніх: гелію, етану, пропану, бутанів Островерхівського родовища. Строк дії дозволу становить 20 років та триває до 04.10.2027 року.

Державною службою геології та надр України прийнято наказ від 28.07.17 року № 332 "Про анулювання, зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами", пунктом 1 якого зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами Островерхівського родовища від 04.10.2007 № 4404, виданого Приватному акціонерному товариству "УКРГАЗВИДОБУТОК", підставою прийняття якого є припис від 07.07.17р. №2, у якому зазначено порушення, що полягало у недопуску посадових осіб відповідача до здійснення заходів нагляду (контролю).

В подальшому, оскільки станом на 30.10.2017 надрокористувачем не було усунуто всі виявлені порушення згідно акту перевірки № 3 від 14.09.2017 та припису № 3 від 21.09.2017 року наказом Державної служби геології та надр України № 474 зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами № 4404 від 30.10.2017 року та надано 30 календарних днів для усунення порушень.

Необхідність вжиття заходів забезпечення позову позивач обґрунтовує очевидною протиправністю наказу Державної служби геології та надр України від 30.10.2017 № 474, яким зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами від 04.10.2007 № 4404.

Також, позивач вказує, що невжиття заходів забезпечення адміністративного позову може призвести до повної зупинки діяльності товариства із видобування вуглеводнів, що призведе до зниження коефіцієнту вилучення корисних копалин та погіршення властивостей покладів вуглеводнів, простою свердловин, створити небезпеку для надр у зв`язку із неможливістю проведення робіт з буріння свердловини.

Позивач вказував, що відновлення порушених прав буде унеможливлене або потребуватиме значних зусиль, часу та витрат. Тривалі зупинки свердловин можуть призвести до самозадавлення свердловин рідиною або до незворотних гідродинамічних змін, які суттєво погіршують фільтраційні властивості газоносного пласта й відповідно знижують продуктивність свердловин. На підтвердження зазначених обставин позивачем долучено до клопотання відповідні докази (лист від 10.07.2017 №18/2017 ТОВ "НВФ "ПРОЕКТ-НАФТОГАЗ", що є розробником "Уточненого проекту промислової розробки Островерхівського газоконденсатного родовища", який затверджений Наказом Міненерговугілля №260 від 13.04.2016р. (Протокол ЦКР Міненерговугілля №3 від 05.02.2016 р.).

Невідворотність негативних наслідків для надр, на думку позивача, підтверджується наявною у матеріалах справи та доданою до клопотання Довідкою головного геолога ПрАТ "Укргазвидобуток".

25. Згідно п.22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615, після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.

Отже, товариство не буде мати права проводити будь-які роботи в межах наданої йому в користування ділянки надр.

Відтак, можливі збитки позивач пов`язує із неможливістю виконання, внаслідок дії оспорюваного наказу, Угоди № 71 DPUBS-UGV про будівництво оціночно-експлуатаційної свердловини №28 Островерхівського ГКР, укладеної між Позивачем та ТОВ "Бурова компанія "Укрбурсервіс", яку долучено до клопотання та відповідно до якої тривають роботи із спорудження оціночно-експлуатаційної свердловини № 28 Островерхівського газоконденсатного родовища.

На підтвердження можливих збитків, позивач надав Інформацію про обсяги видобутку вуглеводнів щодо фактичних у 2016 році, очікуваних у 2017 році та прогнозних у 2018-2020 роках; звіти про роботу свердловин Островерхівського газоконденсатного родовища за січень-червень 2017 року, Акти приймання-передачі природного газу за відповідний період; Протокол ДЗК України від 19.11.2014 року, що підтверджує віднесення родовища до складних (п.3.7.стор 30-31 Протоколу); прогнозований розрахунок на відповідний звітний період; податкову звітність підприємства; довідку ДФС України від 12.07.2017 року про відсутність заборгованості зі сплати податків і зборів; штатний розпис Підприємства та інші докази.

26. Зважаючи на зазначені вище обставини, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позивачем доведено наявність обставин, які свідчать про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам товариства, яка полягатиме у зниженні коефіцієнту вилучення корисних копалин та погіршенні колекторних властивостей покладів вуглеводнів, у створенні небезпеки для охорони надр та майна позивача, у неможливості проведення робіт з буріння свердловини, невиконанні товариством зобов`язань перед контрагентами, персоналом та державним бюджетом.

27. Колегія суддів погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій, вважає їх законними, обґрунтованими та такими, що повністю підтверджуються матеріалами справи.

28. Доводи, викладені у касаційній скарзі, не спростовують висновків судів попередніх інстанцій, а тому підстави для її задоволення - відсутні.

29. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

30. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

31. Зважаючи на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

32. Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України - залишити без задоволення.

2. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 листопада 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2018 року по справі №826/9694/17 - залишити без змін.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Т.Г.Стрелець

Судді С.Г. Стеценко

Л.В. Тацій