Постанова

від 24.09.2020 по справі 520/6930/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 вересня 2020 року

м. Київ

справа № 520/6930/19

адміністративне провадження № К/9901/36684/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді -доповідача Білак М.В.,

суддів: Губської О.А., Жука А.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу

за касаційною скаргою Первомайської міської ради Харківської області

на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2019 року (головуючий суддя - Бадюков Ю.В.)

постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2019 року (головуючий суддя - Калиновський В.А., судді: Сіренко О.І., Кононенко З.О.)

у справі №520/6930/19

за позовом ОСОБА_1

до Первомайської міської ради Харківської області

треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , відділ освіти виконавчого комітету Первомайської міської ради Харківської області

про визнання протиправним та скасування рішення.

I. РУХ СПРАВИ

1. У липні 2019 року позивач, як директор Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №4 Первомайської міської ради Харківської області, звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:

- визнати бездіяльність, яка полягає в недотриманні обов`язку оприлюднити проект рішення Первомайської міської ради №1272-60/7 Про реорганізацію шляхом приєднання Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №4 Первомайської міської ради Харківської області до Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №7 Первомайської міської ради Харківської області у встановлений законом 20-денний термін, протиправною;

- скасувати рішення Первомайської міської ради №1272-60/7 Про реорганізацію шляхом приєднання Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів № 4 Первомайської міської ради Харківської області до Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №7 Первомайської міської ради Харківської області .

2. В обґрунтування позовних вимог зазначав, що оскаржуване рішення прийнято без урахування думки жителів міста, без попереднього погодження з профспілковими органами, за численних порушень Регламенту Первомайської міської ради 7 скликання, Конституції України та Законів України Про доступ до публічної інформації , Про місцеве самоврядування в Україні , Про освіту .

3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2019 року, позов задоволено частково.

4. Скасовано рішення Первомайської міської ради від 25 червня 2019 року №1272-60/7 Про реорганізацію шляхом приєднання Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №4 Первомайської міської ради Харківської області до Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів № 7 Первомайської міської ради Харківської області .

5. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволені позову.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 28 травня 2019 року на офіційному сайті Первомайської міської ради було оприлюднено проекти рішень міської ради 7 скликання.

7. 25 червня 2019 року на 60 сесії 7 скликання Первомайської міської ради Харківської області прийнято рішення №1272-60/7 Про реорганізацію шляхом приєднання Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №4 Первомайської міської ради Харківської області до Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №7 Первомайської міської ради Харківської області .

8. Метою прийняття даного рішення є створення оптимальної освітньої мережі, необхідних умов для надання учням якісної освіти, забезпечення доступності та якості освіти, ефективного використання матеріально-технічних, кадрових, фінансових та управлінських ресурсів, раціонального використання бюджетних коштів.

IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач не виконав покладений частиною третьою статті 22 Закону України Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності обов`язок завчасного повідомлення про планове звільнення працівників та не надав інформацію первинним профспілковим організаціям щодо вивільнення працівників у зв`язку з реорганізацією шкільних закладів.

10. Оскаржуване рішення було прийнято 25 червня 2019 року до спливу встановленого пунктом 15.14 Регламенту та частиною третьою статті 15 Закону України Про доступ до публічної інформації строку у 20 робочих днів, що свідчить про його передчасність, позаяк право на його прийняття виникає лише після спливу встановленого строку з дати оприлюднення проекту.

11. Проте суд не погодився з твердженням позивача про бездіяльність відповідача щодо недотримання обов`язку оприлюднювати проект рішення у встановлений законом 20-денний термін, оскільки відповідачем були вчинені активні дії - оприлюднення проекту спірного рішення 28 травня 2019 року, що підтверджується наявними в матеріалах справи письмовими доказами та не заперечується сторонами.

12. Згідно стенограми пленарного засідання Первомайскої міської ради 7 скликання обговорення проекту оскаржуваного рішення не відбувалося незважаючи на списки осіб, які записувалися для виступу із обговорення даного проекту.

13. Також суд апеляційної інстанції перевірив доводи скаржника що даний спір не є публічно-правовим оскільки позовні вимоги стосуються порушених трудових прав позивача, та прийшов до висновку про їх помилковість. Позивач не порушує питання про порушення його трудових прав, а заявляє вимоги про визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень, яке перешкоджає реалізації дітьми міста Первомайського законодавчо закріпленого права на освіту.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

14. Відповідач у своїй касаційній скарзі зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій не звернули вагу на його доводи яким чином порушення процедури прийняття рішення у зв`язку з недотриманням 20-денного строку оприлюднення проекту рішення, вплинуло чи могло вплинути на його правильність.

15. Обговорення проекту рішення є обов`язковим лише за наявності особистої письмової заяви депутатів ради на відповідний виступ. Письмових заяв на виступ зприводу обговорення оскаржуваного рішення не було подано, а тому відповідач діяв у відповідності з пунктом 31.1 Регламенту.

16. Первомайська міська рада не є роботодавцем педагогічних працівників навчальних закладів, а тому до її компетенції не відносяться повноваження щодо проведення консультацій з профспілковим комітетом у разі запланованого звільнення працівників. Начальник відділу освіти є роботодавцем керівників комунальних навчальних закладів і установ освіти та педагогічних працівників, визначений частиною третьою статті 22 Закону України Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності обов`язок стосується саме нього.

17. Також зазначає що суди попередніх інстанцій неправильно встановили характер спірних правовідносин, прав та інтересів, на захист яких було подано позов.

18. Позивач та треті особи відзив на касаційну скаргу не надіслали.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.

20. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

21. Згідно з частиною третьою статті 24 Закону України Про місцеве самоврядування в України (далі - Закон №280/97-ВР) органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

22. Звертаючись до суду з даною позовною заявою, позивач зазначав що оскаржуваним рішенням було порушено право дітей на освіту, гарантоване Конституцією України та Законом України Про освіту . Діти - це учні Первомайської загальноосвітньої школи № 4, а також ті діти, батьки яких подали до цієї школи заяви на зарахування до першого класу з нового 2019/2020 навчального року, мають право на реалізацію свого права на освіту та вибір конкретного навчального закладу.

23. Також судами було встановлено, що позивач є не тільки директором школи №4, який представляє інтереси педагогічних працівників та обслуговуючого персоналу школи, а і батьком учениці цієї школи, а тому звернення до суду з даним позовом викликане також і порушенням права його дитини на належну освіту.

24. Суди першої та апеляційної інстанцій правомірно зазначали що Верховним Судом, зокрема, у постановах від 26 червня 2018 року у справі №826/2810/17, від 21 серпня 2018 року у справі № 826/13584/16, від 20 березня 2019 року у справі № 810/726/18 неодноразово наголошувалося на необхідності врахування значного суспільного інтересу при вирішенні конкретної справи, у зв`язку з чим вважали що вирішення такого суспільно важливого та соціально значущого питання як реорганізація загальноосвітньої школи, потребує з боку суб`єкта владних повноважень не тільки необхідності обов`язкового дотримання всіх передбачених вимог чинного законодавства України, а і найретельнішого дослідження такого питання з урахуванням думки суспільства.

25. Статтею 3 Конвенції Про права дитини , схваленої резолюцією 44 сесії Генеральної Асамблей ООН від 20 листопада 1989 року №44/25, ратифікованої постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 року №789-ХІІ, визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини. Держави-учасниці зобов`язуються забезпечити дитині такий захист і піклування, які необхідні для її благополуччя, беручи до уваги права й обов`язки її батьків, опікунів чи інших осіб, які відповідають за неї за законом, і з цією метою вживають всіх відповідних законодавчих і адміністративних заходів. Держави-учасниці забезпечують, щоб установи, служби і органи, відповідальні за піклування про дітей або їх захист, відповідали нормам, встановленим компетентними органами, зокрема, в галузі безпеки й охорони здоров`я та з точки зору численності і придатності їх персоналу, а також компетентного нагляду.

26. Відповідно до частини першої статті 29 Закону України Про загальну середню освіту батьки або особи, які їх замінюють, мають право вибирати навчальні заклади та форми навчання для неповнолітніх дітей; приймати рішення щодо участі дитини в інноваційній діяльності загальноосвітнього навчального закладу; обирати і бути обраними до органів громадського самоврядування загальноосвітніх навчальних закладів; звертатися до відповідних органів управління освітою з питань навчання і виховання дітей; захищати законні інтереси дітей.

27. Відповідно до абзацу 2 пункту 30 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.

28. Згідно з положеннями частини четвертої статті 36 Закону України Про освіту та частини шостої статті 11 Закону України Про загальну середню освіту реорганізація і ліквідація загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням сесії місцевої ради, державної і приватної форм власності - за рішенням засновника (засновників).

29. Частиною першою статті 46 Закону №280/97-ВР передбачено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

30. Статтею 59 цього Закону встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Частиною п`ятою цієї статті регламентовано, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.

31. Відповідно до частини п`ятнадцятої статті 46 Закону №280/97-ВР скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, який вона приймає на першій сесії.

32. На підставі системного аналізу наведених правових норм вбачається, що всі рішення (крім визначених законом випадків) місцева рада приймає на сесії, після обговорення, більшістю голосів у порядку визначеному законом та регламентом, прийнятим на першій сесії ради. Прийняті рішення набирають чинності лише після їх офіційної публікації або пізніше - з дати вказаної в рішенні.

33. Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі №495/7147/16-а.

34. Суди попередніх інстанцій перевірили дотримання порядку прийняття оскаржуваного рішення.

35. Проте, згідно з положеннями статті 13 Закону №280/97-ВР територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов`язковому розгляду органами місцевого самоврядування.

36. Відповідно до пункту 3 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року № 996, консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

37. При цьому, згідно з пунктом 12 цього Порядку в обов`язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які: стосуються конституційних прав, свобод та обов`язків громадян; стосуються життєвих інтересів громадян, у тому числі впливають на стан навколишнього природного середовища; передбачають провадження регуляторної діяльності у певній сфері; визначають стратегічні цілі, пріоритети і завдання у відповідній сфері державного управління (у тому числі проекти державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішення стосовно їх виконання); стосуються інтересів територіальних громад, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами; визначають порядок надання адміністративних послуг тощо.

38. Зі змісту наведеної правової норми вбачається, що консультації з громадськістю проводяться в обов`язковому порядку, зокрема, з приводу розроблення та реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку.

39. Отже, оскаржуване рішення впливає на таке важливе конституційне право як право на освіту, зокрема як учнів, які вже проходили навчання у школі, так і дітей, батьки яких подали до обраної ними школи заяви про зарахування до першого класу нового навчального року, що є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті рішення про реорганізацію школи.

40. Аналогічний правовий висновок вже було висловлено в постановах Верховного Суду від 14 серпня 2018 року у справі №359/6814/17, від 6 лютого 2019 у справі №720/1536/16-а, від 17 жовтня 2019 року у справі №1640/3147/18 і Суд не вбачає підстав відступати від цього висновку.

41. Суди попередніх інстанцій у даній справі не досліджували питання проведення громадських слухань перед прийняттям рішення Про реорганізацію шляхом приєднання Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №4 до Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів № 7 .

42. Суд касаційної інстанції відповідно до частини другої статті 341 КАС України позбавлений процесуальної можливості встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

43. За змістом статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

44. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

45. З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про недотримання судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права щодо повного і всебічного з`ясування обставин в адміністративній справі та, як наслідок, висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

46. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

47. Керуючись статтями 345, 353, 356 КАС України, пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ , Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Первомайської міської ради Харківської області задовольнити частково .

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2019 року скасувати , а справу №520/6930/19 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

Судді М.В. Білак

О.А. Губська

А.В. Жук