Постанова

від 02.10.2020 по справі 520/5612/2020

ДРУГИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 жовтня 2020 р. Справа № 520/5612/2020 Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Спаскіна О.А.,

Суддів: Любчич Л.В. , П`янової Я.В. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 02.06.2020 головуючий суддя І інстанції: Волошин Д.А., повний текст складено 02.06.2020 по справі № 520/5612/2020

за позовом ОСОБА_1

до Безруківської сільської ради

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Безруківської сільської ради, в якому просив:

- визнати дії Безруківської сільської ради щодо відмови в задоволенні запиту на інформацію ОСОБА_1 (ненадання публічної інформації) від 18.03.2020 незаконними;

- зобов`язати Безруківську сільську раду надати відповідь на запит ОСОБА_1 на отримання публічної інформації від 18.03.2020. а саме: надіслати на електронну адресу ОСОБА_1 копії всіх рішень Безруківської сільської ради та всіх розпоряджень сільського голови за період з 01.01.2018 по 31.12.2019.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 02.06.2020 позов задоволено частково.

Визнано дії Безруківської сільської ради щодо відмови в задоволенні запиту на інформацію ОСОБА_1 (ненадання публічної інформації) від 18.03.2020 незаконними.

Зобов`язано Безруківську сільську раду повторно розглянути по суті запит ОСОБА_1 на отримання публічної інформації від 18.03.2020, з урахуванням висновків суду.

В задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.

Позивач, не погодившись з таким рішенням, звернувся до суду з апеляційною скаргою, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 02.06.2020 в частині відмови у задоволенні позовних вимог та прийняти нове судове рішення, яким задовольнити позов у повному обсязі.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що відповідач всупереч імперативних приписів частини 7 статті 6 Закону України Про доступ до публічної інформації обмежив позивачу доступ до частини запитуваних рішень, а не до інформації, яка у них міститься та підлягає обмеженню. Окрім того, із листа від 24.06.2020 не вбачається, що відповідач у відповідності до частини 2 статті 6 Закону України Про доступ до публічної інформації при обмеженні доступу позивача до інформації застосував трискладовий тест . Вважає що, в разі залишення оскаржуваного судового рішення без змін, позивач буде змушений повторно звертатися до суду за захистом свого порушеного права на доступ до публічної інформації, що підтверджує неефективність обраного судом першої інстанції способу захисту порушеного права.

Відповідач надав до суду відзив на апеляційну скаргу, в якому просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Відповідно до ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції розглядає справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Суд, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, вважає, що вимоги апеляційної скарги підлягають задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судовим розглядом встановлено, що ОСОБА_1 13.04.2020 звернувся до Безруківської сільської ради із запитом від 18.03.2020 на отримання публічної інформації, в якому просив надати копії всіх рішень Безруківської сільської ради та всіх розпоряджень сільського голови за період з 01.01.2018 по 31.12.2019. (а.с.11-12).

Відповідь позивач просив надіслати на вказану у запиті електронну адресу ( ІНФОРМАЦІЯ_1 ).

Листом вих. № 132 від 13.04.2020, який надійшов на електронну адресу позивача, Безруківська сільська рада Дергачівського району Харківської області повідомила ОСОБА_1 , що у зв`язку з великим обсягом запитуваної інформації, відсутністю в запиті адреси та контактного телефону запитувача, сільська рада не має технічної можливості надати запитувану інформацію. Вказала про необхідність в подальшому в запиті вказувати контактний телефон, адресу запитувача та конкретно з яких питань запитуються копії документів та з якою метою. (а.с.13).

Позивач, вважаючи свої права на доступ до публічної інформації порушеними, шляхом відмови відповідачем в задоволенні запиту на інформацію (ненадання публічної інформації), звернувся до суду з цим позовом.

Відмовляючи в частині позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що належним способом захисту прав позивача буде саме зобов`язання відповідача повторно розглянути по суті запит ОСОБА_1 на отримання публічної інформації від 18.03.2020, з урахуванням висновків суду.

Оцінивши спірні правовідносини, колегія суддів дійшов наступного висновку.

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено обов`язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 34 Конституції України закріплено гарантоване право кожного на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

Відповідно до частин першої та другої статті 7 Закону України "Про інформацію" від 02.10.1992 № 2657-XII (далі - Закон № 2657-XII) право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб`єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації.

Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом.

Положеннями статті 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 № 2939-VI (далі - Закон № 2939-VI) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Разом з тим, пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI закріплено, що право на доступ до публічної інформації гарантується, з поміж іншого, обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.

Положеннями частин першої-третьої статті 19 Закону № 2939-VI визначено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.

Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача.

За змістом частин першої, другої статті 22 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має право відмовити у задоволенні запиту в таких випадках:

1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;

2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;

3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком;

4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.

Частиною четвертою цієї ж статті встановлено, що у відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено: 1) прізвище, ім`я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації; 2) дату відмови; 3) мотивовану підставу відмови; 4) порядок оскарження відмови; 5) підпис.

Як встановлено в ході апеляційного розгляду, позивач звернувся до відповідача із запитом на публічну інформацію, який відповідає вищенаведеним нормам законодавства.

Водночас, відповідно до пункту 1 статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. А згідно з пунктом 2 цієї статті здійснення цих свобод, оскільки воно пов`язане з обов`язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.

Тобто, стаття 10 Конвенції має на меті гарантувати вільний обіг ідей та відомостей у суспільстві. Вона гарантує не лише право на передання інформації, але також право громадськості отримувати її. Більше того, визнане на національному рівні право на отримання інформації може бути підставою для реалізації права, гарантованого статтею 10 (див. mutatisрішення Європейського суду з прав людини від 17 лютого 2015 року у справі "Guseva v. Bulgaria", заява № 6987/07, § 36, 40; від 03 квітня 2012 року у справі "Gillberg v. Sweden", заява № 41723/06, § 93).

Реалізації вказаних прав не повинні перешкоджати органи держави, крім випадків втручання, передбачених пунктом 2 вказаної статті. Відмова державного органу у наданні інформації на запит є формою втручання у право на свободу одержувати інформацію. Тому таке втручання має розглядатися на предмет дотримання пункту 2 статті 10 Конвенції.

Велика палата Європейського суду з прав людини у рішенні від 8 листопада 2016 року у справі "Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary" (заява № 18030/11) вказала, що те, наскільки заборона доступу до інформації є втручанням у права заявника на свободу вираження поглядів, слід оцінювати у кожному конкретному випадку та з урахуванням його особливих обставин (§ 157). Для цього мають бути оцінені такі критерії (§ 158-170):

- мета запитувача. Необхідно встановити, чи справді отримання інформації є необхідним для реалізації запитувачем інформації його функції зі сприяння публічній дискусії з суспільно важливих питань, і чи справді ненадання інформації створить суттєву перешкоду свободі вираження поглядів.

- природа інформації. Інформація, дані або документи, щодо яких вимагається доступ, повинні відповідати вимогам трискладового тесту, тобто збиратися в цілях задоволення саме суспільного інтересу.

- роль запитувача. Розраховувати на захист свого права на доступ можуть, насамперед, журналісти, науковці, громадські активісти, зокрема блогери та популярні користувачі соцмереж, громадські організації, діяльність яких пов`язана з питаннями, що становлять суспільний інтерес, а також автори творів з означених питань.

- готова та доступна інформація. Надання інформації не повинно накладати на державні органи надмірного тягаря зі збирання та обробки даних.

Необхідність дослідження вказаних обставин також висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 24.05.2018 у справі № 800/591/17 та у постанові Верховного Суду від 04.12.2019 у справі № 818/1042/17.

Отже, колегія суддів вважає, що в даному випадку відповідач необґрунтовано обмежив право позивача на інформацію.

Разом з цим, колегія суддів зазначає, що згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Колегія суддів вважає, що судам першої інстанції обґрунтовано відмовлено у зобов`язанні відповідача надати запитувану інформацію, оскільки запит позивача по суті не розглядався, а тому питання наявності чи відсутності підстав для обмеження надання частини інформації на підставі вимог законодавства віднесено до повноважень розпорядника відповідної інформації.

Доводи апеляційної скарги позивача щодо наявності підстав для зобов`язання відповідача надати інформацію зазначених висновків суду першої інстанцій не спростовує, оскільки питання щодо наявності чи відсутності часткового обмеження інформації підлягає вирішенню під час розгляду запиту по суті.

Щодо посилання позивача на постанову Верховного Суду від 31.07.2018 у справі № 820/4263/17, необхідно зазначити, що обставини справи № 820/4263/17 не є релевантними з обставинами даної справи, оскільки у вказаній справі відповідачем було відмовлено у наданні запитуваної інформації, натомість у даній справі судом апеляційної інстанцій встановлено, що відповідачем запит позивача по суті не було розглянуто.

Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що належним способом захисту прав позивача є зобов`язання відповідача повторно розглянути запит на публічну інформацію зважаючи на те, що запит позивача від 18.03.2020 відповідачем по суті не розглянуто. Крім того, під час його розгляду підлягають врахуванню положення ч. 7 ст. 6 Закону України Про доступ до публічної інформації , згідно якого обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.

Таким чином, розгляд та надання інформації на запит позивача віднесено до повноважень розпорядника запитуваної інформації, який несе відповідальність як за ненадання інформації, так і за дотриманням вимог законодавства щодо обмеження доступу до частини інформації, яка міститься у запитуваному документі та не підлягає наданню.

Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що оскільки надавати відповідь на запит та надавати копії запитуваних документів є обов`язком відповідача, тобто у скаржника відсутня свобода розсуду при вирішенні даного питання, а тому, відповідно до ч. 2 ст. 9 КАС України, зобов`язання відповідача повторно розглянути інформаційний запит є ефективним поновленням прав та інтересів позивача та не є втручання суду у дискреційні повноваження цього органу.

Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо обраного способу відновлення порушеного права позивача - зокрема шляхом зобов`язання відповідача повторно розглянути по суті запит ОСОБА_1 на отримання публічної інформації від 18.03.2020, з урахуванням висновків суду

Відтак, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції в частині зобов`язання відповідача повторно розглянути запит на публічну інформацію, судом було забезпечено право позивача на належний судовий захист шляхом розгляду його запиту та можливості отримання запитуваної інформації.

З огляду на вказане, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду.

Також, відхиляючи доводи апеляційної скарги, судом апеляційної інстанції враховується п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, згідно якого обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, що зумовлює, згідно приписів ст.316 КАС України, залишення вимог апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду без змін.

Зважаючи на результати розгляду апеляційного перегляду оскарженого судового рішення та вимоги ст. 139 КАС України, у справі відсутні підстави для здійснення нового розподілу судових витрат.

Керуючись ст. ст. 311, 315, 316, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 02.06.2020 по справі № 520/5612/2020 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя О.А. Спаскін Судді Л.В. Любчич Я.В. П`янова