Постанова

від 07.10.2020 по справі 640/5222/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/5222/20 Суддя (судді) першої інстанції: Смолій І.В.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 жовтня 2020 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого - судді Земляної Г. В.

суддів: Мєзєнцева Є.І., Файдюка В.В.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)

на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 березня 2020 року про повернення позовної заяви

у справі №640/5222/20

за позовом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)

до відповідача Державної архітектурно-будівельної інспекції України

про визнання протиправним таскасування рішення,

В С Т А Н О В И Л А :

У березні 2020 року до Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (надалі - позивач) з адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (надалі - відповідач), в якому просив суд: визнати протиправним та скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань містобудування та архітектури департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України у місті Києві Іваніцького Сергія Івановича від 20.11.2019 про скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва "реконструкція будинку під офісні приміщення по вул.Тургенєвській, 17 (літ-А)", затверджені наказом від 19.04.2019 № 475.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 березня 2020 року повернено позовну заяву Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

Суд першої інстанції, постановляючи ухвалу про повернення позовної заяви, дійшов висновку, що позивач не є суб`єктом господарювання у спірних правовідносинах, а отже звернувся до суду без передбачених законом підстав, а тому не набув адміністративної процесуальної дієздатності для звернення до суду з даним адміністративним позовом.

Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції позивачем подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції про повернення позовної заяви та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В апеляційній скарзі апелянт посилається на незаконність, необґрунтованість та необ`єктивність ухвали суду та порушення судом норм процесуального права, що є підставою для скасування ухвали суду.

Апелянт зазначає, що компетенція видавати паспорти забудови земельної ділянки не делеговане повноваження, а власне (самоврядне) повноваження в розумінні Закону України Про місцеве самоврядування , а тому органи, які наділені профільною компетенцією мають право звернутись до адміністративного суду із позовом до того органу, який приймав рішення поза межами делегованих, самоврядних повноважень. Вважає, що позовна заява Департаменту містобудування та архітектури стосується та побудована на порушенні Державною архітектурно-будівельною інспекцією України принципу визначеному в ст. 19 Конституції України, що є спором про компетенцію.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2020 року відкрито апеляційне провадження та встановлено строк до 04 жовтня 2020 року, протягом якого учасники справи можуть подати відзив.

Представником відповідача 29 вересня 2020 року отримано Ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2020 року, що підтверджується підписом на поштовому повідомленні про вручення поштової кореспонденції.

Однак, станом на час прийняття постанови суду, відповідач не скористався своїм правом на подання відзиву на апеляційну скаргу.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково, а ухвалу суду слід скасувати, з наступних підстав.

Згідно до статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Відповідно до статті 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Так, у пункті 24 рішення від 20 липня 2006 року у справі "Сокуренко і Стригун проти України", Європейський суд з прав людини вказав, що фраза "судом встановленим законом" поширюється не лише на правову основу самого існування суду, але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність.

Юрисдикцію та повноваження адміністративних судів, порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає Кодекс адміністративного судочинства України.

Так, згідно приписів статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до пунктів 1 та 2 частини 1 статті 4 КАС України, адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, а публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

В свою чергу, суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пункт 7 частини 1 статті 4 КАС України визначає, що суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; 2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; 4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом; 6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму; 7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації; 8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності; 9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб; 10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб; 11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю; 12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень"; 13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917 - 1991 років"; 14) спорах із суб`єктами владних повноважень з приводу проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства; 15) спорах, що виникають у зв`язку з оголошенням, проведенням та/або визначенням результатів конкурсу з визначення приватного партнера та концесійного конкурсу.

З аналізу вищезазначених норм права вбачається, що до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкта владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року по справі №915/478/18 (провадження №12-245гс18) сформульовано правову позицію згідно якої поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.

Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, тому що це означатиме позов держави до неї самої.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 листопада 2019 року у справі №826/3115/17 вказала, що винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

Крім того, для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям Державною архітектурно-будівельною інспекцією України рішення від 20 листопада 2019 року про скасування містобудівних умов та обмежень та обмежень забудови земельної ділянки для проектування об`єкта - реконструкції будинку під офісні приміщення по вул. Тургенівській, 14 (літ. - А), затверджені наказом від 19 квітня 2019 року №475, прийнятого Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

Вказане рішення прийняте відповідачем відповідно до частини другої статті 41 1 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року №698.

Зміст позовної заяви свідчить, що даний спір не є спором між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Згідно з положенням про Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого рішенням розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 27 січня 2011 року №90, Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент) є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), підпорядковується Київському міському голові, підзвітний та підконтрольний Київській міській раді, а з питань виконання функцій державної виконавчої влади - Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України.

Основним завданням Департаменту є, у тому числі: забезпечення реалізації державної політики у сфері містобудування та архітектури на території м. Києва; аналіз стану містобудування на території міста, організація розроблення, експертизи і забезпечення затвердження в установленому порядку містобудівних програм, генерального плану міста Києва, іншої містобудівної документації; координація в межах своїх повноважень діяльності суб`єктів містобудування щодо комплексного розвитку територій, забудови міста Києва, поліпшення його архітектурного вигляду.

Отже, позивач є суб`єктом владних повноважень, який звернувся до суду із позовом про оскарження рішення іншого суб`єкта владних повноважень, однак, не у межах спору про компетенцію; відповідно, право звернення позивача до суду має бути чітко встановлено у законі .

Колегією суддів не встановлено, а апелянтом не доведено, що будь-який закон надає право Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звертатися до суду із позовом про оскарження рішень Державної архітектурно-будівельної інспекції України.

Так, суд першої інстанції зазначив, що питання державного нагляду (контролю), зокрема право на оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) врегульовані Законом України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , проте, відповідно до статті 21 цього Закону, право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання. У свою чергу позивач не є суб`єктом господарювання та не має права на оскарження рішень органів державного нагляду (контролю).

Проте, судом першої інстанції в порушення вимог законодавства застосовано вимоги п. ч. 4 ст. 169 КАС України, а саме, зазначив, що позивач не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Колегія суддів не погоджується з даним висновком суду першої інстанції, оскільки, як встановлено судом першої інстанції, позивач є суб`єктом владних повноважень та діє на підставі положення про Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), а отже, має адміністративну дієздатність.

Проте, оскільки Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звернувся до суду без передбачених законом підстав, колегія суддів доходить висновку, що даний спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства, а отже суд першої інстанції повинен був відмовити у відкритті провадження у справі.

Згідно з пункту 1 частини 1 статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Відповідно до частини 6 статті 170 КАС України у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої п. 1 ч. 1 цієї статті, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.

Колегія суддів доходить висновку, що оскільки Закон не надає Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) права на звернення до суду, даний спір не належить до юрисдикції жодного суду.

Таке правозастосування відповідає правовій позиції, неодноразово висловленій у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13.11.2019 року по справі №826/3115/17 (провадження №11-892апп19), від 04.12.2019 року по справі №826/6233/17 (провадження №11-662апп19), Верховного Суду від 15.04.2020 року по справі № 826/9251/16 (провадження № К/9901/38731/18).

Враховуючи вищевказане, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції прийнято помилково ухвалу про повернення позовної заяви на підставі п. ч. 4 ст. 169 КАС України, а не відмовив у відкритті провадження у справі.

Згідно пункту 2 частини 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Відповідно до статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Статтею 320 КАС України визначено, що підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції, зокрема, є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Колегія суддів доходить висновку, що апеляційна скарга апелянта підлягає задоволенню частково, ухвала суду першої інстанції підлягає скасування про повернення позовної заяви, як прийнята з порушенням процесуального права та прийняття нового рішення про відмову у відкритті провадження у справі.

Керуючись ст.ст. 242, 246, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) - задовольнити частково .

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 березня 2020 року про повернення позовної заяви - скасувати та прийняти нову, якою відмовити Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) у відкритті провадження у справі.

Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів із дня складання повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції у порядку ст. ст. 328-331 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя: Г. В. Земляна

Судді: Є. І. Мєзєнцев

В. В. Файдюк