Постанова

від 08.10.2020 по справі 580/41/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 жовтня 2020 року

м. Київ

справа № 580/41/20

адміністративне провадження № К/9901/9061/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кашпур О.В.,

суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №580/41/20

за позовом першого заступника керівника Смілянської місцевої прокуратури до Управління освіти, молоді та спорту Смілянської міської ради, Дошкільного навчального закладу №27 Джерельце (ясла-садок комбінованого типу) Центру природного оздоровлення дітей про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

за касаційною скаргою прокуратури Черкаської області на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 08 січня 2020 року, прийняту в складі судді Бабич А.М., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2020 року , прийняту в складі головуючого судді: Коротких А.Ю., суддів Єгорової Н.М., Сорочка Є.О.

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У січні 2020 року перший заступник керівника Смілянської місцевої прокуратури звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльності відповідачів щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності навчального закладу, що зафіксовані у акті №283 та приписі №274 позапланової перевірки, проведеної 13 грудня 2019 року Смілянським РВ Управління Державної служби надзвичайних ситуацій у Черкаській області; - зобов`язати відповідачів вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки, що зафіксовані в акті №283 та приписі №274 позапланової перевірки, проведеної 13 грудня 2019 року Смілянським РВ Управління Державної служби надзвичайних ситуацій у Черкаській області.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

2. Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 08 січня 2020 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2020 року, позовну заяву повернуто особі, яка її подала.

3. Судові рішення судів попередніх інстанцій мотивовані відсутністю підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 08 січня 2020 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2020 року, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, прокуратура Черкаської області подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати зазначені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

5. Касаційна скарга обґрунтована тим, що у цій справі прокурор звертається до суду за захистом інтересів держави, як самостійний позивач. Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області не має повноважень щодо пред`явлення позовів про вжиття заходів, направлених на усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки в діяльності закладів освіти, що зафіксовані в актах та приписах.

IV. Позиція інших учасників справи

6. Відповідачі правом на подання до суду відзиву на касаційну скаргу не скористалися.

V. Рух справи в суді касаційної інстанції

7. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 28 квітня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою прокуратури Черкаської області на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 08 січня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2020 року.

8. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 06 жовтня 2020 року справу призначено до розгляду в попередньому судовому засіданні на 08 жовтня 2020 року.

VI. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ

9. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 131-1 Основного Закону прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

10. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Частиною третьою статті 5 КАС України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта стаття статті 53 КАС України ).

Відповідно до п.7 ч.4 ст. 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Згідно з частинами 6 та 8 статті 169 КАС України про повернення позовної заяви суд постановляє ухвалу. Повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

11. Частиною першою статті 23 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII Про прокуратуру (далі - Закон №1697-VII) установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Окремими абзацами частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII установлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

На підставі пункту 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року №5403-VI (далі - Кодексу №5403-VI) до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Згідно із частиною другою статті 68 цього Кодексу у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

VІІ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

12. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

13. Основний Закон та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Наприклад, таке право виникає тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об`єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

14. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

15. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

16. У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що позовні вимоги, так само як вимоги касаційної скарги, мотивовано відсутністю державного органу, який уповноважений на звернення до суду із позовом відповідного змісту.

17. Однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

18. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

19. У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

20. Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16.

21. Судами попередніх інстанцій обґрунтовано проаналізовано повноваження органів Державної служби з надзвичайних ситуацій та установлено, що на підставі статей 67 та 68 Кодексу №5403-VI саме органи Державної служби з надзвичайних ситуацій уповноважені звертатися до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств.

22. Тому доводи касаційної скарги щодо відсутності органу, уповноваженого на звернення до суду з вимогою про спонукання суб`єктів владних повноважень до усунення порушень вимог пожежної безпеки у закладах освіти, є безпідставними.

23. Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

24. Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

25. Враховуючи викладене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

26. Відповідна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 24 вересня 2019 року у справі №320/903/19.

27. Відтак, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про повернення позовної заяви, особі, яка її подала.

28. Судами першої та апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

29. У зв`язку з цим, відповідно до статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

VІІІ. Судові витрати

30. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу прокуратури Черкаської області залишити без задоволення.

2. Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 08 січня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2020 року в справі №580/41/20 залишити без змін.

3. Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий: О. В. Кашпур

Судді: О. Р. Радишевська

С.А. Уханенко