Рішення

від 09.10.2020 по справі 540/2209/20

ХЕРСОНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ХЕРСОНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 жовтня 2020 р.м. ХерсонСправа № 540/2209/20 Херсонський окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді Бездрабка О.І., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Національного природного парку "Олешківські піски" до Південного офісу Державної аудиторської служби України про визнання протиправною та скасування пункту 2 вимоги Південного офісу Держаудитслужби,

встановив:

Національний природний парк "Олешківські піски" (далі - позивач) звернувся з позовною заявою до Південного офісу Державної аудиторської служби України (далі - відповідач), в якій просить визнати протиправним та скасувати пункт 2 вимоги від 21.01.2020 р. № 15-21-07-17-14/250-2020, яким відповідач вимагає від НПП "Олешківські піски" забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 193, 199, 218, 224-226 Господарського кодексу України, статей 610, 611 Цивільного кодексу України завищення вартості виконаних робіт під час виконання окремих видів робіт IV етапу при розробленні проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у постійне користування НПП "Олешківські піски" і закріплення їх межовими знаками, виконавцем яких є Товариство з обмеженою відповідальністю "Геоконсалтинг" на суму 123141,20 грн., а у випадку неможливості забезпечення відшкодування у вищезгаданому порядку, розглянути питання щодо відшкодування безпідставно відрахованих коштів з винної особи відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України.

В обґрунтування позовних вимог зазначає про протиправність пункту 2 вимоги Південного офісу Держаудитслужби від 21.01.2020 р. № 15-21-07-17-14/250-2020, оскільки він не містить чітких вимог або рекомендацій щодо способу усунення виявлених порушень, вимога не конкретизована та містить суперечливі вказівки, виходячи з чого неможливо визначити, що саме позивач мав здійснити та які дії будуть вважатися належним виконанням вимоги.

Ухвалою від 17.08.2020 р. відкрито провадження у справі, визначено здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).

09.09.2020 р. від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, згідно якого просить відмовити в задоволенні позову. Вказує на те, що предметом позовних вимог є пункт 2 вимоги від 21.01.2020 р. № 15-21-07-17-14/250-2020, стосовно якого у квітні 2020 р. Південний офіс Держаудитслужби звернувся до суду з позовом до НПП "Олешківські піски" про стягнення в дохід загального фонду державного бюджету збитків в сумі 123141,20 грн. Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 19.06.2020 р., яким позов задоволено, не набрало законної сили у зв`язку з його оскарженням позивачем. Вважає, що НПП "Олешківські піски" обрано неправильний спосіб захисту своїх прав, оскільки наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків.

Положеннями ст.258 КАС України визначено, що суд розглядає справи за правилами спрощеного позовного провадження протягом розумного строку, але не більше шістдесяти днів із дня відкриття провадження у справі.

Відповідно до ч.5 ст.262 КАС України суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше.

Оскільки від учасників справи не надійшло клопотань про розгляд справи в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін, суд розглядає справу в порядку письмового провадження.

Дослідивши наявні у справі докази, суд приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позову виходячи з наступного.

Судом встановлено, що відповідно до п.3.3.5.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на IІІ квартал 2019 року, на підставі направлення від 20.09.2019 р. № 376 проведено планову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Національного природного парку "Олешківські піски" за період з 01.02.2015 р. по 31.08.2019 р., за результатами якої складено акт ревізії від 12.12.2019 р. № 15-21-07-30/04.

За результатами ревізії встановлено неналежне виконання умов договору № 9 від 02.07.2012 р., укладеного між НПП "Олешківські піски" (замовник) та ТОВ "Геоконсалтинг" (виконавець). Зокрема, в акті здачі-приймання робіт (надання послуг) № СФ-0000029 від 28.11.2017 р. замовник та виконавець підтвердили підписами та скріпили печатками проведення виконавцем робіт по наданню послуг за державні кошти на загальну суму 201257,00 грн., в тому числі закладка межових знаків, ґрунтових реперів, центрів полігонометрії - 123141,20 грн. Однак, вказаних робіт (закладка межових знаків, ґрунтових реперів, центрів полігонометрії) не виконано, внаслідок чого завищено вартість виконаних робіт на суму 123141,20 грн., оплату яких проведено НПП "Олешківські піски" в повному обсязі, що є порушенням п.п.2.1, 2.2, 2.13, 2.14 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24.05.1995 р. № 88, ч.1 ст.3, ч.3 ст.8, ч.5 ст.9 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" від 16.07.1999 р. № 996-ХІV.

На підставі акту ревізії Управлінням Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області сформовано і направлено позивачу вимогу від 21.01.2020 р. № 15-21-07-17-14/250-2020 "Про усунення виявлених порушень", в якій у пункті 2 зобов`язало НПП "Олешківські піски" забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 193, 199, 218, 224-226 ГК України та статей 610, 611 ЦК України завищення вартості виконаних робіт під час виконання окремих видів робіт ІV етапу при розробленні проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у постійне користування НПП "Олешківські піски" і закріплення їх межовими знаками, виконавцем яких є ТОВ "Геоконсалтинг" на суму 123141,20 грн. У випадку неможливості забезпечення відшкодування у вищезгаданому порядку, розглянути питання щодо відшкодування безпідставно відрахованих коштів з винної особи відповідно до норм статей 130-136 КЗпПУ.

Не погоджуючись з вимогою в цій частині, позивач звернувся з позовною заявою до суду про її скасування.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступних приписів законодавства.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 р. № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII).

Згідно частини 1 статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Відповідно до статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

У частині 2 статті 2 Закону № 2939-XII визначено, що державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Згідно статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до пунктів 7, 13 частини 1 статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 р. № 43 затверджено Положення про Держаудитслужбу (далі - Положення № 43), пунктом 1 якого визначено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Підпунктом 9 пункту 4 Положення № 43 передбачено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Частиною 2 статті 15 Закону № 2939-XII визначено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Процедура проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання, врегульована Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 р. № 550 (далі - Порядок № 550).

У пункті 3 Порядку № 550 містяться наступні визначення: фінансово-господарська діяльність об`єкта контролю - сукупність рішень, дій та операцій, які об`єкт контролю приймає та здійснює в частині володіння, використання та розпорядження фінансовими ресурсами, необоротними та іншими активами; акт ревізії - це документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати; заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта; винні особи - це особи, які відповідно до покладених на них обов`язків та законодавства були відповідальні за фінансово-господарські операції, проведені з порушенням законодавства, та/або дії (бездіяльність) яких призвели до такого порушення.

За змістом пунктів 45, 46 Порядку № 550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування. Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Відповідно до пункту 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення, зокрема: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Аналіз наведених вище положень законодавства дає підстави вважати, що орган державного фінансового контролю уповноважений здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти підконтрольній установі обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не підлягають примусовому стягненню шляхом пред`явлення вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. При цьому, наявність чи відсутність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 р. у справі № 820/3534/16, а також у постановах Верховного Суду у даній категорії справ від 23.09.2020 р. у справі № 520/11213/18, від 22.09.2020 р. у справі № 820/1286/18, від 17.09.2020 р. у справі № 420/1304/19, від 30.07.2020 р. у справі № 817/663/18, від 23.04.2019 р. у справі № 820/339/17, від 28.03.2019 р. у справі № 813/1745/17, від 21.08.2019 р. у справі № 826/9924/18, від 27.11.2019 р. у справі № 1440/1820/18, від 10.12.2019 р. у справі № 808/6509/13-а.

Отже, підсумовуючи викладене, суд дійшов висновку, що орган фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання без додаткових заходів лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних зі стягненням виявлених в ході перевірки збитків.

У справі, що розглядається, відповідачем пред`явлено НПП "Олешківські піски" вимогу щодо усунення виявлених порушень законодавства, в якій у пункті 2 орган фінансового контролю вимагав від позивача: забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 193, 199, 218, 224-226 ГК України та статей 610, 611 ЦК України завищення вартості виконаних робіт під час виконання окремих видів робіт ІV етапу при розробленні проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у постійне користування НПП "Олешківські піски" і закріплення їх межовими знаками, виконавцем яких є ТОВ "Геоконсалтинг" на суму 123141,20 грн., а у випадку неможливості забезпечення відшкодування у вищезгаданому порядку, розглянути питання щодо відшкодування безпідставно відрахованих коштів з винної особи відповідно до норм статей 130-136 КЗпПУ.

Проаналізувавши зміст пункту 2 вказаної вимоги суд дійшов висновку, що вона спрямована на відшкодування збитків, а тому наявність чи відсутність складу фінансових правопорушень, обґрунтованість і правомірність виявлених збитків може бути предметом окремого позову органу державного фінансового контролю про їх стягнення.

Суд зауважує, що Південний офіс Держаудитслужби звернувся з позовною заявою до НПП "Олешківські піски" про стягнення збитків в дохід загального фонду державного бюджету в сумі 123141,20 грн. і рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 19.06.2020 р. (справа № 540/1035/20) позов задоволено: стягнуто з НПП "Олешківські піски" в дохід загального фонду державного бюджету збитки в сумі 123141,20 грн. На даний час рішення не набрало законної сили у зв`язку з його оскарженням в апеляційному порядку.

Стосовно доводів позивача про те, що пункт 2 оскаржуваної вимога є неконкретизованим та не містить чітких рекомендацій щодо способу усунення виявлених під час ревізії порушень, суд зазначає наступне.

За змістом норм Закону № 2939-XII та Положення № 43 "законна вимога" контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.

Пункт 2 оскаржуваної вимоги за своїм змістом містить конкретизований перелік способів відшкодування збитків у сумі 123141,20 грн., правом вибору одного з яких відповідно до приписів законодавства наділений саме керівник підприємства.

З огляду на викладене, суд дійшов висновку про те, що пункт 2 вимоги Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області від 21.01.2020 р. № 15-21-07-17-14/250-2020 є обґрунтованою, зрозумілою, а відтак відповідає принципу "законності", чим спростовується довід позивача про протилежне.

Згідно частини 1 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтується її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (ч.2 ст.77 КАС України).

Частиною 1 статті 90 КАС України передбачено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України з урахуванням правових позицій Верховного Суду, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд дійшов висновку про те, що позовні вимоги НПП "Олешківські піски" є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.

Керуючись ст.ст.9, 14, 73-78, 90, 143, 242-246, 250, 255, 262 КАС України, суд -

вирішив:

Відмовити в задоволенні позовної заяви Національного природного парку "Олешківські піски" (75100, Херсонська область, м.Олешки, пров.Ракитний, 16, код ЄДРПОУ 37929917) до Південного офісу Державної аудиторської служби України (65107, м.Одеса, вул.Канатна, 83, код ЄДРПОУ 40477150) про визнання протиправною та скасування пункту 2 вимоги Південного офісу Держаудитслужби.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку безпосередньо до П`ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги в 30-денний строк з дня складання повного судового рішення, при цьому відповідно до пп.15.5 п.15 розділу VII "Перехідні положення" КАС України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються через суд першої інстанції, який ухвалив відповідне рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.

Суддя О.І. Бездрабко

кат. 108120000