Постанова

від 11.11.2020 по справі 200/3777/20-а

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 листопада 2020 року справа №200/3777/20-а

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді Міронової Г.М., суддів: Геращенка І.В., Казначеєва Е.Г., секретаря судового засідання Тішевського В.В., представника позивача Савків С.Г., представника відповідача Бурака П.А., розглянув у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Іванівської сільської ради на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 09 липня 2020 року, повний текст складено 09.07.2020 року в м. Слов`янськ у справі № 200/3777/20-а (головуючий І інстанції суддя Аканов О.О.) за позовом заступника керівника Волноваської місцевої прокуратури Донецької області до Іванівської сільської ради, третя особа: Державна установа Центр пробації про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Позивач 08.04.2020 року звернувся до суду з позовом до Іванівської сільської ради, в якому просив визнати протиправною бездіяльність Іванівської сільської ради з питання не виконання заходів щодо погодження переліку об`єктів, на яких порушники виконують суспільно корисні роботи, та видів таких робіт на території ради із Волноваським районним відділом філії Державної установи Центр пробації в Донецькій області; зобов`язати Іванівську сільську раду розглянути питання про вжиття заходів для погодження переліку об`єктів, на яких порушники виконують суспільно корисні роботи, видів таких робіт із Волноваським районним відділом філії Державної установи Центр пробації в Донецькій області та передбачення в бюджеті видатків для сплати порушникам за виконання адміністративного стягнення - суспільно корисних робіт.

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 09 липня 2020 року адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність Іванівської сільської ради (місцезнаходження: 85763, Донецька область, Волноваський район, с. Іванівка, вул.40 років Перемоги, 58, код ЄДРПОУ 04340827) з питання не виконання заходів щодо погодження переліку об`єктів, на яких порушники виконують суспільно корисні роботи, та видів таких робіт на території ради із Волноваським районним відділом філії Державної установи «Центр пробації» в Донецькій області.

Зобов`язано Іванівську сільську раду (місцезнаходження: 85763, Донецька область, Волноваський район, с. Іванівка, вул.40 років Перемоги, 58, код ЄДРПОУ 04340827) розглянути питання про вжиття заходів для погодження переліку об`єктів, на яких порушники виконують суспільно корисні роботи, видів таких робіт із Волноваським районним відділом філії Державної установи «Центр пробації» в Донецькій області та передбачення в бюджеті видатків для сплати порушникам за виконання адміністративного стягнення - суспільно корисних робіт.

Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду та постановити нове, яким відмовити в задоволенні позову в повному обсязі.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт вказує на те, що Іванівська сільська рада бажала через свого представника реалізувати захист своїх інтересів в судовому процесі, але суд обмежив участь представника та вирішив провести судове засідання в письмовому провадженні.

Звертає увагу суду, що позивач подав до суду часткову інформацію, але 13.11.2019 року на сесії ради розглядалось питання Про суспільно-корисні роботи , де вирішувалось питання про можливість утворення робочих місць на території ради та виконання робіт порушником, що спростовує бездіяльність з боку відповідача.

В частині щодо розгляду питання про вжиття заходів для погодження переліку об`єктів, видів таких робіт та передбачення в бюджеті видатків для сплати порушникам адміністративного стягнення суспільно-корисних робіт, апелянт зазначив, що рада повинна разом з Державною установою Центр пробації погодити об`єкти, на яких будуть виконуватись суспільно-корисні роботи. За таких обставин і державна установа, яка безпосередньо займається виконанням цих питань, не повинна тільки використовувати ці об`єкти, направляючи порушників на певні роботи, а раз повинно бути узгодження, то це дія двох сторін і пропозиція також повинна виходити і від цієї установи, однак до суду ніяких даних про наявність пропозицій та надання їх на узгодження сільської ради надано не було.

Крім того, згідно внесеними 15 грудня 2017 року змінами до Кодексу адміністративного судочинства України учасником адміністративного судочинства є лише прокурор. Законодавець не встановив такої можливості для заступника прокурора або для інших робітників місцевої прокуратури.

Представником третьої особи на адресу суду надіслано клопотання, в якому він просив розглянути справу без його участі.

Представник апелянта підтримав доводи апеляційної скарги, наполягав на її задоволенні, надав відповідь на відзив на апеляційну скаргу.

Представник позивача надіслав відзив на апеляційну скарги і підтримав доводи в судовому засіданні.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції, заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, наданого відзиву, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги, виходячи з такого.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено наступне.

18.03.2020 року Волноваська місцева прокуратура звернулась до Волноваського РВ філії ДУ Центр Пробації в Донецькій області з листом, в якому просила надати перелік органів місцевого самоврядування, які не погодили з органом пробації перелік об`єктів, на яких порушники виконуватимуть суспільно корисні роботи (а.с. 8).

23.03.2020 року Волноваським РВ філії ДУ Центр Пробації в Донецькій області надано відповідь заступнику керівника Волноваської місцевої прокуратури, в якій зазначено, що 10.10.2019 року на виконання норм діючого законодавства ним були направлені листи до органів місцевого самоврядування Волноваського району. 20.03.2020 року Іванівською сільською радою у травні та грудні 2019 року були надіслані листи до комунальних підприємств м. Волноваха та району щодо розгляду питання співпраці з метою працевлаштування порушників на оплачувані суспільно корисні роботи та визначити об`єкти, на яких порушники повинні виконувати ці роботи. На що отримано один лист з відмовою. Пояснили, що орган місцевого самоврядування може діяти лише в межах повноважень, які він безпосередньо здійснює. Сільська рада не має повноважень щодо здійснення як такого благоустрою, її повноваження спрямовані лише на організацію благоустрою і, перш за все, шляхом створення комунального підприємства та фінансування за рахунок програми. Просив вжити відповідних заходів направлених на усунення існуючих порушень вимог чинного законодавства (а.с. 9, 10).

Волноваським РВ філії ДУ Центр Пробації в Донецькій області зроблено запити 02.01.2019 року № 23/04/0319 та 09.04.19 року № 23/4/702-19 про визначення видів суспільно корисних робіт для порушників, на яких накладено адміністративне стягнення у вигляді громадських (суспільно корисних) робіт, та перелік об`єктів, на яких порушники повинні виконувати ці роботи (а.с. 12, 13).

На зазначені запити відповідачем надано відповіді про те, що для організації суспільно корисних робіт не можуть бути використані постійні робочі місця та вакансії, а на балансі сільської ради знаходяться дві бюджетні установи, такі як апарат сільської ради та сільський будинок культури зі штатною чисельністю 10 одиниць. Бюджет на утримання даних установ розраховано та затверджено 19.12.2018 року. Створювати в даних установах тимчасові робочі місця не доцільно в зв`язку з відсутністю об`єму робіт, за які необхідно нараховувати заробітну плату (а.с. 12, 13 зворотній бік).

Спірним у даній справі є наявність бездіяльності Іванівської сільської ради з питання не виконання заходів щодо погодження переліку об`єктів, на яких порушники виконують суспільно корисні роботи, та видів таких робіт на території ради із Волноваським районним відділом філії Державної установи Центр пробації в Донецькій області.

За унормуванням статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 183-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення визначено, що несплата аліментів на утримання дитини, одного з подружжя, батьків або інших членів сім`ї, що призвела до виникнення заборгованості, сукупний розмір якої перевищує суму відповідних платежів за шість місяців з дня пред`явлення виконавчого документа до примусового виконання, тягне за собою виконання суспільно корисних робіт на строк від ста двадцяти до двохсот сорока годин.

За визначенням частин 1, 2 статті 31-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення суспільно корисні роботи полягають у виконанні особою, яка вчинила адміністративне правопорушення, оплачуваних робіт, вид яких та перелік об`єктів, на яких порушники повинні виконувати ці роботи, визначає відповідний орган місцевого самоврядування.

Суспільно корисні роботи призначаються районним, районним у місті, міським чи міськрайонним судом (суддею) на строк від ста двадцяти до трьохсот шістдесяти годин і виконуються не більше восьми годин, а неповнолітніми - не більше двох годин на день.

За приписами статті 325-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення, постанова районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду (судді) про накладення адміністративного стягнення у вигляді суспільно корисних робіт надсилається на виконання центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, не пізніше дня, наступного за днем набрання постановою законної сили.

Виконання стягнення у вигляді суспільно корисних робіт здійснюється шляхом залучення порушників до суспільно корисної праці, вид якої визначається відповідним органом місцевого самоврядування.

За виконання суспільно корисних робіт порушнику нараховується плата за виконану ним роботу. Оплата праці здійснюється погодинно за фактично відпрацьований час у розмірі не меншому, ніж встановлений законом мінімальний розмір оплати праці.

Змістом п. 11.5. Порядку виконання адміністративних стягнень у вигляді громадських робіт, виправних робіт та суспільно корисних робіт, затвердженого наказом Міністерства юстиції України № 474/5 19 березня 2013 року, щороку на початку року уповноважений орган з питань пробації надсилає запит (додаток 1) до органів місцевого самоврядування щодо визначення видів суспільно корисних робіт та переліку об`єктів, на яких порушники виконуватимуть такі роботи.

Пунктом 13.1. Порядку визначено, що підставою для виконання стягнення у вигляді суспільно корисних робіт є постанова суду (судді), яка набрала законної сили.

Постанова суду (судді) про застосування суспільно корисних робіт уповноваженим органом з питань пробації приводиться до виконання не пізніше десятиденного строку з дня її отримання. Протягом десяти робочих днів порушник повинен бути направлений до відбування суспільно корисних робіт, крім випадків, коли цьому перешкоджають поважні причини (хвороба, відрядження, неотримання виклику тощо) (п. 13.3 Порядку).

У пункті 13.15 Порядку окреслено, що відповідно до визначеного органами місцевого самоврядування переліку об`єктів, на яких порушники відбувають суспільно корисні роботи, уповноважений орган з питань пробації у десятиденний строк з дня отримання постанови суду (судді) видає порушнику направлення на один з цих об`єктів.

Статтею 325-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення на власника підприємства, установи, організації або уповноваженого ним органу за місцем виконання порушником суспільно корисних робіт покладено обов`язок щодо погодження з органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, переліку об`єктів, на яких порушники виконують суспільно корисні роботи, та види таких робіт.

Матеріалами справи підтверджено, що Волноваським РВ філії ДУ ЦП в Донецькій області до відповідача скеровувались листи про необхідність визначення видів суспільно корисних робіт для порушників, на яких судом накладено адміністративне стягнення у вигляді суспільно корисних робіт та переліку об`єктів, на яких порушники повинні відбувати ці роботи. Проте, відповідачем проігноровано виконання обов`язку, передбаченого статтею 325-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення (а.с. 10-15).

В апеляційній скарзі апелянт зазначає, що 13.11.2019 року на сесії ради розглядалось питання Про суспільно-корисні роботи , за результатами якої складено рішення № VII/37-188. У вказаному рішенні зазначено про відсутність можливості утворення робочих місць на території ради, на яких порушники повинні виконувати суспільно корисні роботи (а.с. 80-81).

Статтею 26 Закону України передбачено:

1. Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання:

22) затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування;

32) створення у разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення з іншими суб`єктами комунальної власності спільних проектів або спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій, визначення повноважень цих органів (служб).

Колегія суддів вважає, що відповідачем не було вчинено заходів щодо вирішення питання про погодження переліку об`єктів, на яких порушники виконуватимуть суспільно корисні роботи та видів таких робіт, а також питання про внесення змін до бюджету сільської ради в частині оплати їх праці, з огляду на що Волноваський РВ філії ДУ ЦП в Донецькій області позбавлений можливості виконувати адміністративні стягнення у вигляді суспільно корисних робіт у разі їх призначення судом для мешканців населених пунктів Іванівської сільської ради Донецької області.

З огляду на наведене, колегія суддів погоджується з висновком суду, що Іванівська сільська рада в порушення вимог статті 325-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення не визначила перелік об`єктів для відбування адміністративного стягнення у вигляді суспільно корисних робіт та види суспільно корисних робіт, що унеможливлює виконання постанов суду щодо накладення адміністративного стягнення у вигляді суспільно корисних робіт.

В апеляційній скарзі апелянт зазначив, що згідно внесеними 15 грудня 2017 року змінами до Кодексу адміністративного судочинства України учасником адміністративного судочинства є лише прокурор.

Колегія суддів не приймає такий довід апеляційної скарги, оскільки за змістом ст. 24 Закону України Про прокуратуру право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, їх першим заступникам та заступникам, прокурорам Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

В постанові Верховного Суду від 06 серпня 2020 року у справі № 520/5706/19 (№ К/9901/36731/19), зазначено наступне:

Суспільно корисні роботи - це новий вид адміністративного стягнення, що полягає у виконанні правопорушником оплачуваних робіт. Такі роботи є одним з методів впливу на несумлінних батьків, які може бути призначено виключно у випадку прострочення боржником сплати аліментів на дитину. Тож зміни, що відбулись у законодавстві в частині посилення прав захисту дітей, мають на меті підвищення відповідальності платників аліментів і недопущення виникнення заборгованості.

На відміну від громадських робіт, суспільно корисні роботи мають на меті оплатний вид адміністративного стягнення. Адже відповідно до статті 325-1 КУпАП кошти, отримані боржником за виконання таких робіт, будуть спрямовуватись саме на погашення боргу за аліментами.

Таким чином, державою створюються умови для реалізації відповідальності батьків за забезпечення належного життєвого рівня дитини, зокрема шляхом внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення в частині введення інституту адміністративного покарання у виді суспільних робіт за ухилення батьків від сплати аліментів на утримання дітей.

Чинним законодавством не встановлені види робіт, які можна віднести до суспільно корисних, але визначено, що їх вид встановлює орган місцевого самоврядування.

Пунктом 1 частини четвертої статті 40 Закону № 280/97-ВР визначено, що сільський, селищний, міський голова, зокрема, забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади.

Відповідно до частини першої статті 325-1 КУпАП постанова районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду (судді) про накладення адміністративного стягнення у вигляді суспільно корисних робіт надсилається на виконання органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, не пізніше дня, наступного за днем набрання постановою законної сили.

За нормами пункту 11.1 Порядку передбачено, що виконання стягнення у вигляді суспільно корисних робіт покладається на уповноважений орган з питань пробації.

У свою чергу за змістом пункту 11.2 Порядку виконання стягнення у вигляді суспільно корисних робіт здійснюється шляхом залучення порушників до суспільно корисної праці, вид якої та перелік об`єктів, на яких порушники повинні виконувати ці роботи, визначається відповідним органом місцевого самоврядування.

Суд звертає увагу, що вимогами чинного законодавства на орган місцевого самоврядування покладений лише обов`язок із визначення переліку об`єктів, на яких порушники будуть відбувати покарання, та видів суспільно корисних робіт.

Аналіз правових норм, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, дає підстави для висновку про те, що законодавець не передбачає вимоги про те, що саме орган місцевого самоврядування має брати на себе функції об`єкта, на якому порушники будуть виконувати суспільно корисні роботи. Однак якщо на території, підпорядкованій органу місцевого самоврядування, немає жодного підприємства, на якому порушники могли б відбувати покарання, то ним може стати саме рада як бюджетна установа, у зв`язку з чим остання має передбачити в місцевому бюджеті кошти на оплату праці особам, на яких судом накладено адміністративне стягнення у вигляді суспільно корисних робіт.

Згідно з підпунктом 2 пункту а частини першої статті 38 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать такі власні (самоврядні) повноваження: сприяння діяльності органів суду, прокуратури, юстиції, служби безпеки, Національної поліції, Національного антикорупційного бюро України, адвокатури і Державної кримінально-виконавчої служби України.

При цьому орган місцевого самоврядування як представницький орган територіальної громади має брати участь у вирішені пріоритетних завдань державної політики, зокрема, у сфері забезпечення захисту прав дитини на належне утримання шляхом сприяння примусового стягнення заборгованості зі сплати аліментів з порушників. Статтею 4 Закону № 280/97-ВР, серед основних принципів місцевого самоврядування визначено принцип поєднання місцевих і державних інтересів .

Аналогічна правова позиція висловлена в постанові Верховного Суду від 29 квітня 2020 року (справа № 620/2001/19).

Відповідно до ч. 1ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Як вбачається з ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

За правилами ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частиною 2 ст. 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Згідно із ч. ч. 1-3 ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Частиною 1 ст. 9 КАС України обумовлено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Таким чином, апелянтом не було доведено підстав для скасування рішення суду першої інстанції.

З урахуванням вищевикладеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи та судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду не вбачається.

Керуючись ст. ст. 205, 308, 310, 313, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Іванівської сільської ради - залишити без задоволення.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 09 липня 2020 року у справі № 200/3777/20-а -залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Повне судове рішення складено 11 листопада 2020 року.

Головуючий суддя Г.М. Міронова

Судді І.В. Геращенко

Е.Г. Казначеєв