Постанова

від 10.11.2020 по справі 480/4347/19

ДРУГИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 листопада 2020 р.Справа № 480/4347/19 Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Жигилія С.П.,

Суддів: Любчич Л.В. , Спаскіна О.А. ,

за участю: секретаря судового засідання - Губарєвої В. А.

представника позивача - Алфімова В.В.

представника відповідача - Литвиненка Ю.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Обслуговуючого кооперативу "Житлово-будівельний кооператив "Будкомфорт" на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 10.03.2020 року (суддя Опімах Л.М.; м. Суми) по справі № 480/4347/19

за позовом Обслуговуючого кооперативу "Житлово-будівельний кооператив "Будкомфорт"

до Виконавчого комітету Роменської міської ради Сумської області, Відділу містобудування та архітектури Виконавчого комітету Роменської міської ради Сумської області, треті особи: Роменська міська рада Сумської області, Відділ культури Виконавчого комітету Роменської міської ради Сумської області

про визнання протиправним та скасування висновку,

ВСТАНОВИВ:

28 жовтня 2019 року позивач Обслуговуючий кооператив "Житлово-будівельний кооператив "Будкомфорт" звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Роменської міської ради Сумської області, Відділу містобудування та архітектури Виконавчого комітету Роменської міської ради Сумської області, треті особи: Роменська міська рада Сумської області, Відділ культури Виконавчого комітету Роменської міської ради Сумської області, в якому просив суд визнати протиправним та скасувати висновок № 16 від 11.04.2019 Відділу містобудування та архітектури Виконавчого комітету Роменської міської ради Сумської області до проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Роменської міської ради за рахунок земель комунальної власності для облаштування скверу за адресою: вул. Коржівська, 94 м. Ромни.

Обґрунтовуючи заявлені позовні вимоги позивач зазначив, що оскаржений Висновок суперечить вимогам ст.ст. 14,19 Конституції України, ст. 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ст.ст. 1,4,5,12,38,39,41,51, 186-1 Земельного кодексу України, ст.ст. 1,17-19, 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пунктів 1.1-1.4 Класифікатора видів цільового призначення земель, затвердженого Наказом Державного комітету України із земельних ресурсів 23.07.2010 № 548, пунктів 4.1, 4.2 ДБН Б.1.1-14:2012 "Склад та зміст детального плану території".

Відповідач Відділ містобудування та архітектури виконавчого комітету Роменської міської ради Сумської області подав до суду відзив на позов, в якому проти задоволення позовних вимог заперечив, зазначивши, що Висновок відділу містобудування та архітектури №16 від 11.04.2019 до проекту відведення земельної ділянки Роменській міській раді для облаштування скверу по вул. Коржівській, 94 у м. Ромни за рахунок земель комунальної власності надавався у відповідності до ст. 186, ст.186-1 Земельного кодексу України згідно до затвердженої міською радою містобудівної документації.

Відповідач Виконавчий комітет Роменської міської ради подав до суду відзив на позов, в якому проти його задоволення заперечив та зазначив, що Роменська міська рада, визначаючи напрямок використання земель для загального користування для облаштування скверу, керувалася інтересами міської громади, а також затвердженою містобудівною документацією, якою передбачено використання спірної земельної ділянки під зелену зону житлового кварталу. Роменська міська рада як уповноважений власник земель територіальної громади міста визначила напрямок використання земельної ділянки. При цьому, у позивача відсутні будь-які права на зазначену земельну ділянку.

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 10 березня 2020 року в задоволенні адміністративного позову Обслуговуючого кооперативу "Житлово-будівельний кооператив "Будкомфорт" - відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу в якій, посилаючись на його прийняття з порушенням норм матеріального і процесуального права, при недоведеності обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими, невідповідності висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 10.03.2020 та ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги позивач, з посиланням на обставини, встановлені у судовому рішенні від 27.03.2018 по справі № 818/4/18, яке набрало законної сили, зазначив, що рішення суду першої інстанції суперечить вимогам ст.ст.14, 19, 55 Конституції України, рішенню Конституційного Суду України у справі №1-10/2004 за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) від 01.12.2004 року, ст.24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ст.ст.1, 4, 5,12,38,39, 41, 51, 186-1 Земельного кодексу України, ст.ст.1, 17 - 19, 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пунктів 1.1. - 1.4. Класифікатору видів цільового призначення земель, затвердженої Наказом Державного комітету України із земельних ресурсів 23.07.2010 № 548, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 1 листопада 2010 року за № 1011/18306, пунктів 4.1, 4.2, 4.5., 5.1.5 ДБН Б. 1.1 -14:2012 "Склад та зміст детального плану території", ст.ст.78, 242, 370 Кодексу адміністративного судочинства України і є незаконним та необґрунтованим.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника та представника відповідача, перевіривши, в межах апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом встановлено, що 28.03.2018 рішенням Роменської міської ради Сумської області надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,0600 (вул. Коржівська, 94 м. Ромни) відділу культури виконавчого комітету Роменської міської ради Сумської області з метою подальшої передачі земельної ділянки в постійне користування ( а.с.77)

Відділом містобудування та архітектури виконавчого комітету Роменської міської ради Сумської області наданий Висновок № 16 від 11.04.2019 до проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Роменській міській раді за рахунок земель комунальної власності для облаштування скверу за адресою: АДРЕСА_1 , відповідно до якого відділ не заперечує проти затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за умови дотримання встановлених обмежень ( а.с.13).

22.05.2019 рішенням сесії Роменської міської ради від 22.05.2019 затверджений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0600 га за адресою: вул. Коржівська, 94 з цільовим призначенням "землі загального користування" за рахунок земель житлової та громадської забудови та передана земельна ділянка (кадастровий номер 5910700000:05:012:0142) у постійне користування відділу культури виконавчого комітету Роменської міської ради для облаштування скверу ( а.с.78).

30.08.2019 зареєстроване право комунальної власності на зазначену земельну ділянку за територіальною громадою міста Ромни в особі Роменської міської ради Сумської області ( а.с.79).

Судом також встановлено, що позивач 18.10.2017 звертався до міського голови м. Ромни із заявою (клопотанням) про погодження вибору місця розташування земельної ділянки орієнтовною площею 0,1 га по вул. Коржівській в м. Ромни для колективного житлового будівництва ( а.с.14). 09.11.2017 листом секретар міської ради повідомив позивача про неможливість задоволення клопотання (а.с.15). Не погодившись з такими діями суб`єктів владних повноважень, Обслуговуючий кооператив Житлово-будівельний кооператив "Будкомфорт" звернувся до суду з позовом про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії, рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 27 березня 2018 року у справі № 818/4/18 позовні вимоги задоволені частково. Суд визнав протиправним висновок Відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Роменської міської ради №140 від 27.10.2017 про вибір місця розташування земельної ділянки та зобов`язав відділ повторно розглянути заяву позивача. 15.05.2018 рішення суду набрало законної сили ( а.с.17-21, 22).

Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване позивачем рішення відповідача не змінює стану суб`єктивних прав позивача та не встановлює жодних додаткових обов`язків для нього та обмежень, на час прийняття висновку юридичний зв`язок між позивачем та земельною ділянкою по вул. Коржівській, 94 в м. Ромни відсутній, відтак підстав для задоволення позову суд не вбачає.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів виходить з такого.

Приписами ст. 186-1 Земельного кодексу України визначено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах населеного пункту або земельної ділянки за межами населеного пункту, на якій розташовано об`єкт будівництва або планується розташування такого об`єкта, подається також на погодження до структурних підрозділів районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері містобудування та архітектури, а якщо місто не входить до території певного району, - до виконавчого органу міської ради у сфері містобудування та архітектури, а в разі, якщо такий орган не утворений, - до органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань містобудування та архітектури чи структурного підрозділу обласної державної адміністрації з питань містобудування та архітектури (ч.2).

Органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері (ч.5).

Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації (ч.6).

Судом встановлено, що на виконання зазначених норм, Відділом містобудування та архітектури виконавчого комітету Роменської міської ради Сумської області наданий Висновок № 16 від 11.04.2019 до проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Роменській міській раді за рахунок земель комунальної власності для облаштування скверу за адресою: вул. Коржівська, 94 м. Ромни.

За змістом статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

За правилами частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

На підставі частини 1 статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

За змістом пункту 9 частини 5 статті 160 КАС України зазначається, що у позовній заяві повинно бути обґрунтовано порушення оскаржуваним рішенням, прав, свобод або інтересів позивача.

Отже, адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Обов`язковою умовою визнання протиправними рішення суб`єкта владних повноважень є доведеність позивачем порушених його прав та інтересів цим рішенням суб`єкта владних повноважень, тобто, обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення його прав та інтересів з боку відповідача.

Оцінюючи правомірність дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури. Суд відповідно до вимог частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України при розгляді цієї справи повинен перевірити, чи прийняті рішення та вчинені дії: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), безсторонньо (неупереджено), добросовісно, розсудливо, з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації, пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія), з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 5 КАС України.

При цьому, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її юридичний обов`язок. Відтак, судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах.

В постанові Верховного Суду України від 24.02.2015р. по справі №21-34а15 зазначено, що за змістом статті 6 КАС України (в редакції чинній на момент виникнення правовідносин) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Водночас суб`єктивна оцінка порушення права не є абсолютною. В деяких випадках сам законодавець визначає коло осіб, права яких можуть бути порушені внаслідок бездіяльності, вчинення суб`єктом владних повноважень певних дій чи прийняття актів, правомірно обмежуючи право інших осіб на звернення до суду за захистом порушених прав, свобод або інтересів.

У рішенні від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 Конституційний суд України розтлумачив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Отже, охоронюваний законом інтерес полягає у прагненні особи набути певних матеріальних або нематеріальних благ з метою задоволення певних потреб, якщо такі прагнення є абстрактними, тобто випливають із певного суб`єктивного права у конкретних правовідносинах. Тому порушення охоронюваного законом інтересу, яке дає підстави для звернення особи за судовим захистом, є створення об`єктивних перешкод на шляху до здобуття відповідного матеріального та/або нематеріального блага.

При цьому, позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права, свободи чи інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас, задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об`єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин.

Суд наголошує, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 мотивувальної частини Рішення КС України від 30.01.2003 р. N 3-рп/2003).

Таким чином адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для відновлення порушеного права у зв`язку із прийняттям рішення суб`єктом владних повноважень особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.

Варто зазначити, що порушення вимог Закону рішенням чи діями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх судом протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушення його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями чи рішенням з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

Тобто, обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

З цього слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає.

Звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Відсутність порушеного права та неправильний спосіб захисту встановлюються при розгляді справи по суті і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Правова позиція щодо обов`язкової умови надання правового захисту судом, як то наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду, висловлена Верховним Судом України у постановах від 15.12.2015 року у справі №21-5361а15 та від 01.12.2015 року у справі №21-3222а15.

Відсутність у заявника прав чи обов`язків у зв`язку із вчиненням оскаржуваних дій не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

Враховуючи зазначені вище положення Земельного кодексу України, колегія суддів дійшла висновку, що дії відповідача по наданню висновку до проекту землеустрою є лише службовою діяльністю посадових осіб управління містобудування та архітектури на виконання своїх посадових обов`язків.

Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Натомість, Висновок Відділу містобудування та архітектури Виконавчого комітету Роменської міської ради Сумської області № 16 від 11.04.2019 не породжує обов`язкових юридичних наслідків.

Таким чином, погодження виконавчим органом місцевого самоврядування з питань містобудування та архітектури проекту землеустрою саме по собі не встановлює жодних обов`язків та не породжує прав. Правомірність надання такого висновку може бути підтверджена або спростована судом у разі розгляду спору про законність рішення органу місцевого самоврядування, в даному випадку Роменської міської ради, про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 .

Беручи до уваги вищевикладене, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції, що оскаржуване позивачем рішення відповідача не змінює стану суб`єктивних прав позивача та не встановлює жодних додаткових обов`язків для нього та обмежень, на час прийняття висновку юридичний зв`язок між позивачем та земельною ділянкою по АДРЕСА_1 відсутній, у зв`язку з чим підстави для задоволення позовних вимог ОК "ЖБК "Будкомфорт" відсутні.

Згідно ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку та прийняв законне і обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права.

Доводи апеляційної скарги встановлених обставин справи та висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

Керуючись ст.ст. 229, 241, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 327-329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Обслуговуючого кооперативу "Житлово-будівельний кооператив "Будкомфорт" залишити без задоволення.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 10.03.2020 року по справі № 480/4347/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя (підпис)С.П. Жигилій Судді (підпис) (підпис) Л.В. Любчич О.А. Спаскін Повний текст постанови складено 16.11.2020 року