Постанова

від 18.11.2020 по справі 440/3714/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 листопада 2020 року

м. Київ

справа № 440/3714/18

касаційне провадження № К/9901/16730/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 17.01.2019 (головуючий суддя: Костенко Г.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 15.05.2019 (головуючий суддя: Мельнікова Л.В., судді: Калиновський В.А., Кононенко З.О.) у справі №440/3714/18 за позовом ОСОБА_1 до Державної служби України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції, третя особа без самостійних вимог на предмет спору - Всеукраїнська громадська організація "Союз "Народна Пам`ять" про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії ,

В С Т А Н О В И В:

23.10.2018 ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Державної служби України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції (далі - відповідач або Служба), третя особа без самостійних вимог на предмет спору - Всеукраїнська громадська організація "Союз "Народна Пам`ять" (далі - третя особа або ВГО "Союз "Народна Пам`ять", у якому просив:

визнати протиправними дії та бездіяльність Державної служби України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції, які полягають у безпідставному неприйнятті та поверненні документів, поданих ОСОБА_1 з метою отримання статусу "учасник бойових дій" на розгляд Міжвідомчої комісії з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій та виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності волонтера і деяких інших категорій осіб;

зобов`язати Державну службу України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції прийняти та передати документи, подані ОСОБА_1 з метою отримання статусу "учасник бойових дій" на розгляд Міжвідомчої комісії з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій та виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності волонтера і деяких інших категорій осіб, після повторного їх подання ОСОБА_1 ;

зобов`язати Міжвідомчу комісію з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій та виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності волонтера і деяких інших категорій осіб розглянути подані ОСОБА_1 з метою отримання статусу "учасник бойових дій" документи та прийняти за результатом їх розгляду обґрунтоване законне рішення, передбачене Положенням про міжвідомчу комісію з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій та виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності волонтера і деяких інших категорій осіб, затвердженим наказом Міністерства соціальної політики України від 10.11.2014 №867 (далі -Положення №867).

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 17.01.2019, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 15.05.2019, позов задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Державної служби України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції щодо невчинення дій з передання заяви ОСОБА_1 від 18.07.2018 на розгляд Міжвідомчої комісії з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій та виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності волонтера і деяких інших категорій осіб.

Зобов`язано Державну службу України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції (код ЄДРПОУ 39396335; пров. Музейний, 12, м. Київ, 01001) прийняти та передати документи, подані ОСОБА_1 з метою отримання статусу "учасник бойових дій" на розгляд Міжвідомчої комісії з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій та виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності волонтера і деяких інших категорій осіб, після повторного їх подання П.Є. (рнокпп НОМЕР_1 ).

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суди попередніх інстанцій зазначили, що з`ясування питання про віднесення позивача до категорії осіб, які мають право на отримання статусу учасника бойових дій, зокрема, надання оцінки доводам позивача про його належність у період перебування у зоні проведення антитерористичної операції до працівників підприємств, установ, організацій, які залучалися та брали безпосередню участь в антитерористичній операції в районах її проведення, а також оцінка наданих ним документів і повідомлених обставин, є виключною компетенцією Міжвідомчої комісії з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій та виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності волонтера і деяких інших категорій осіб (далі - Міжвідомча комісія), а не Служби, до повноважень якої відноситься виключно організація проведення засідань Міжвідомчої комісії.

Враховуючи наведене, суд апеляційної інстанції погодився із висновком суду першої інстанції про те, що у спірних відносинах відповідач вийшов за межі власних повноважень, тобто, діяв не на підставі, поза межами повноважень та не у спосіб, що визначені чинним законодавством, і права ОСОБА_1 порушені протиправною бездіяльністю Служби щодо невчинення дій з передання його заяви від 18.07.2018 на розгляд Міжвідомчої комісії.

Не погоджуючись із висновком судів попередніх інстанцій, відповідач 13.06.2019 подав на адресу Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати частково рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 17.01.2019 та повністю постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 15.05.2019.

В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач зазначає, що до компетенції Міжвідомчої комісії не відноситься повноваження надавати оцінку про належність особи до категорії працівників підприємств, установ, організацій, оскільки за результатом такої оцінки у Міжвідомчої комісії відсутні повноваження щодо прийняття рішення про відмову у наданні статусу учасника бойових дій. Тобто, Міжвідомча комісія уповноважена розглядати питання лише щодо тих осіб, щодо яких має право приймати рішення по суті (надати або відмовити у наданні статусу), вирішуючи при цьому питання чи брала така особа безпосередню участь в антитерористичній операції і чи має вона право на такий статус відповідно до частини першої статті 6 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".

Звертає увагу, що Міжвідомча комісії не має права відмовити особі у наданні статусу учасника бойових дій з підстав неналежності особи до категорії працівників підприємств, установ, організацій, оскільки на її засідання можуть бути винесені лише ті документи, щодо яких вона може прийняти одне з рішень по суті.

Ухвалою Верховного Суду від 24.06.2019 відкрито касаційне провадження у справі та витребувано справу з суду першої інстанції.

Позивач у відзиві на касаційну скаргу просив суд рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

Третя особа у відзиві на касаційну скаргу просила суд:

частково скасувати рішення судів попередніх інстанцій у відповідній частині та постановити нове, яким зобов`язати Міжвідомчу комісію відповідно до Закону України Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту розглянути подані ОСОБА_1 з метою отримання статусу учасник бойових дій документи та прийняти за результатом їх розгляду обґрунтоване законне рішення, передбачене Положенням №867, про надання статусу учасника бойових дій.

Також третя особа просила:

встановити судовий контроль за виконанням судового рішення, зобов`язавши подати звіти про його виконання у встановлений строк;

постановити окрему ухвалу про порушення Закону України Про звернення громадян та направити її до Міністерства у справах ветеранів, тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.

Ухвалою Верховного Суду від 16.11.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Цією ж ухвалою відмовлено у задоволенні клопотання третьої особи про заміну Державної служби України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції правонаступником, з огляду на те, що відповідач на час розгляду справи не припинений та реалізував своє право на звернення до суду касаційної інстанції через уповноваженого представника, який діє на підставі довіреності, виданої головою комісії з ліквідації.

Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судом, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив таке.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач ОСОБА_1 з 31.08.2011 року є членом ВГО СОЮЗ НАРОДНА ПАМ`ЯТЬ , а з 11.01.2016 року перебуває у складі відокремленого підрозділу у Полтавській області, що підтверджується інформацією зазначеною у довідці від 30.05.2017.

Рішенням Оржицького районного суду Полтавської області від 07.05.2018 у справі №543/299/18, що набрало законної сили 12.06.2018, встановлено факт, який має юридичне значення, а саме залучення та безпосередня участь ОСОБА_1 у проведенні антитерористичної операції в районах її проведення у складі групи пошуку та евакуації тіл загиблих військовослужбовців у періоди: з 28.09.2014 по 05.10.2014, з 24.03.2015 по 29.03.2015.

24.07.2018 Державною службою України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції одержано заяву позивача від 18.07.2018, у якій він просив розглянути документи, що підтверджують його безпосередню участь в антитерористичній операції, та надати статус учасника бойових дій.

Листом від 27.07.2018 вих. №3222/02/05.1-18 відповідач повідомив ОСОБА_1 про повернення документів, оскільки надання статусу учасника бойових дій представникам громадських організацій не належить до повноважень Міжвідомчої комісії, а інших документів, що підтверджували б наявність трудових відносин між позивачем та ВГО СОЮЗ НАРОДНА ПАМ`ЯТЬ разом із заявою не надано.

Вважаючи дії та бездіяльність відповідача такими, що порушують його права, позивач звернувся до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

Перелік осіб, які визнаються учасниками бойових дій, визначений статтею 6 Закону України від 22.10.1993 № 3551-ХІІ "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (далі -Закон № 3551-ХІІ).

Відповідно до пункту 19 частини першої статті 6 Закону №3551-ХІІ (тут і далі у редакції, чинній на час виникнення сіпних правовідносин) учасниками бойових дій, окрім інших, визнаються працівники підприємств, установ, організацій, які залучалися та брали безпосередню участь в антитерористичній операції в районах її проведення у порядку, встановленому законодавством.

Абзацом другим згаданого пункту передбачено, що порядок надання статусу учасника бойових дій особам, зазначеним в абзаці першому цього пункту, категорії таких осіб та терміни їх участі (забезпечення проведення) в антитерористичній операції, а також райони антитерористичної операції визначає Кабінет Міністрів України.

Механізм надання статусу учасника бойових дій особам, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, та категорії таких осіб визначено Порядком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 №413 (далі - Порядком №413, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Абзацом третім пункту 2 цього Порядку передбачено, що статус учасника бойових дій надається працівникам підприємств, установ та організацій, які залучалися і брали безпосередню участь в антитерористичній операції в районах її проведення.

Абзацом третім пункту 5 Порядку № 413 визначено, що рішення про надання статусу учасника бойових дій приймається міжвідомчою комісією з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій, яка утворюється Державною службою у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції, - стосовно осіб, зазначених в абзаці другому пункту 2 цього Порядку, у разі виникнення спірних питань, що потребують міжвідомчого врегулювання, а також осіб, зазначених в абзаці третьому пункту 2 цього Порядку.

Відповідно до пунктів 7 та 8 Порядку №413 для надання статусу учасника бойових дій особам, зазначеним в абзаці третьому пункту 2 цього Порядку, керівники підприємств, установ, організацій в місячний строк після завершення особами виконання завдань антитерористичної операції в районах її проведення зобов`язані подати на розгляд міжвідомчої комісії довідки за формою згідно з додатком 2 та документи із зазначених у пункті 4 цього Порядку, які є підставою для надання особам статусу учасника бойових дій.

Міжвідомча комісія розглядає документи і в разі потреби заслуховує пояснення осіб, стосовно яких вони подані, свідків, представників державних органів та приймає в місячний строк з дня надходження документів рішення щодо надання статусу учасника бойових дій, про що інформує керівників підприємств, установ, організацій та органи соціального захисту населення за місцем реєстрації особи.

У разі неподання керівником підприємства, установи, організації до міжвідомчої комісії документів, необхідних для надання статусу учасника бойових дій, особи, зазначені в абзаці третьому пункту 2 цього Порядку, можуть самостійно звернутися до міжвідомчої комісії.

Згідно з підпунктом 9 пункту 4 Положення про Державну службу України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 10.09.2014 №146 ( далі - Положення № 416) Служба відповідно до покладених на неї завдань організовує та координує роботу з надання статусу учасника бойових дій, зокрема проводить засідання міжвідомчої комісії з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій та виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності волонтера і деяких інших категорій осіб відповідно до Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".

Відповідно до пункту 1 Положення № 867 (в редакції наказу Міністерства соціальної політики України від 22.12.2016 № 1583), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 24.11.2014 за № 1494/26271, Міжвідомча комісія з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій та виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності волонтера і деяких інших категорій осіб відповідно до Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (Міжвідомча комісія) утворена Державною службою України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції відповідно до пункту 5 Порядку надання статусу учасника бойових дій особам, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 № 413, пункту 6 Порядку та умов виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті) або інвалідності волонтера внаслідок поранення (контузії, травми або каліцтва), отриманого під час надання волонтерської допомоги в районі проведення антитерористичної операції, бойових дій та збройного конфлікту, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 604, та пункту 7 Порядку призначення та виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності деяких категорій осіб відповідно до Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.04.2016 № 336.

Пунктом 2 розділу VII Положення № 867 передбачено, що організацію проведення засідань Міжвідомчої комісії здійснює Державна служба України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції.

У разі надходження документів, розгляд яких не належить до повноважень Міжвідомчої комісії, визначених розділом II цього Положення, Державна служба України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції протягом п`яти робочих днів з дати їх отримання повертає документи заявнику з відповідними роз`ясненнями або надсилає їх за належністю.

Отже, Верховний Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про той факт, що питання про наявність підстав для надання статусу учасника бойових дій належить до виключної компетенції Міжвідомчої комісії, яка утворюється Державною службою України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції.

Порядком № 413 передбачено, що до повноважень Міжвідомчої комісії належить розгляд питань про надання статусу учасника бойових дій працівникам підприємств, установ, організацій, які залучалися та брали безпосередню участь в антитерористичній операції в районах її проведення.

З урахуванням викладеного очевидним є те, що розгляд заяви позивача про надання статусу учасника бойових дій належить до повноважень Міжвідомчої комісії.

Таким чином, посилання відповідача на приписи пункту 2 розділу VII Положення №867 є безпідставними.

Щодо тверджень заявника касаційної скарги про той факт, що позивач не належить до категорії працівників підприємства, установи або організації, а тому взагалі не має права на встановлення йому статусу учасника бойових дій, суд касаційної інстанції зазначає наступне.

Наведені вище правові норми дозволяють стверджувати, що з`ясування питання про віднесення особи до категорії осіб, які мають право на отримання статусу учасника бойових дій, є виключною компетенцією Міжвідомчої комісії, а не відповідача.

Жодним нормативним актом не встановлено право Державної служби України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичних операцій підміняти собою Міжвідомчу комісію та надавати оцінку документам, поданим особою.

За такого правого регулювання та встановлених обставин, Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що у спірних відносинах відповідач вийшов за межі власних повноважень, що визначені чинним законодавством, і права позивача порушені протиправною бездіяльністю відповідача щодо невчинення дій з передання його заяви на розгляд Міжвідомчої комісії.

Аналогічних правових висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 15.07.2019 у справі №440/3546/18.

Щодо викладення третьою особою у відзиву вимог про часткове скасування рішення судів попередніх інстанцій та ухвалення нового рішення про задоволення позовної вимоги, в задоволені якої було відмовлено, Верховний Суд зазначає, що у разі незгоди з рішеннями судів попередніх інстанцій у даній справі третя особа має право подати касаційну скаргу на такі рішення. При цьому, суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості розглядати по суті вимоги про скасування судових рішень, заявлені особою у відзиві на касаційну скаргу, а не викладені в окремій скарзі відповідно до вимог КАС України.

Щодо вимоги третьої особи про постановлення окремої ухвали про порушення Закону України Про звернення громадян та направлення її до Міністерства у справах ветеранів, тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону, Суд зазначає таке.

Відповідно до 249 КАС України суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб`єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.

У разі необхідності суд може постановити окрему ухвалу про наявність підстав для розгляду питання щодо притягнення до відповідальності осіб, рішення, дії чи бездіяльність яких визнаються протиправними.

Аналіз положень наведеної статті КАС дає підстави для висновку, що окрема ухвала суду є процесуальним засобом необхідного належного реагування (судового впливу) на порушення законності, а також на причини та умови, що цьому сприяли, які виявлені ним саме під час судового розгляду. Постановлення такої ухвали є правом, а не обов`язком суду.

Згідно частин 1 та 2 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Враховуючи зміст вищенаведених норм, а також беручи до уваги, що дотримання відповідачем вимог Закону України Про звернення громадян не було предметом розгляду в судах попередніх інстанцій, Верховний Суд не вбачає передбачених статтею 249 КАС підстав для постановлення окремої ухвали.

Водночас за приписами статей 328, 330, 338, 341 КАС України відзив на касаційну скаргу не ототожнюється за правовими наслідками з касаційною скаргою.

За приписами частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі.

Рішення судів першої та апеляційної інстанції є законними та обґрунтованими, і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Щодо вимог третьої особи про встановлення судового контролю за виконанням судового рішення, зобов`язавши подати звіти про його виконання у встановлений строк, Суд зазначає таке.

Згідно із пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Частиною 1 статті 382 КАС України передбачено, що суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, може зобов`язати суб`єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.

Оскільки Верховний Суд після касаційного перегляду залишає в силі судові рішення попередніх інстанцій, то з заявою в порядку статті 382 КАС України необхідно звертатися до суду першої інстанцій, який ухвалив судове рішення.

Керуючись статтями 249, 341, 345, 349, 350, 356, 359,382 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної служби України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції залишити без задоволення.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 17.01.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 15.05.2019 у справі №440/3714/18 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду С.М. Чиркін

А.А. Єзеров

В.М. Шарапа