Постанова

від 30.11.2020 по справі 260/453/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 листопада 2020 року

м. Київ

справа № 260/453/19

адміністративне провадження № К/9901/13603/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Закарпатської митниці Держмитслужби про визнання протиправним наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Закарпатської митниці ДФС (правонаступником якої є Закарпатська митниця Держмитслужби) на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 10.03.2020 (суддя - Дору Ю. Ю.) і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.05.2020 (колегія суддів у складі: Заверухи О. Б., Качмара В. Я., Ніколіна В. В.),

УСТАНОВИВ:

Обставини справи

У квітні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Закарпатської митниці ДФС, в якому просив: скасувати наказ Чопської митниці Міндоходів від 16.04.2015 № 50-о про звільнення ОСОБА_1 ; поновити його на попередній посаді головного державного інспектора відділу митного оформлення № 1 митного посту Тиса Закарпатської митниці ДФС; стягнути з відповідача на користь позивача середньомісячний заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 139 397,16 грн; стягнути з відповідача судові витрати в сумі 5100,00 грн.

Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 30.09.2019 у задоволенні позову відмовив.

Закарпатським окружним адміністративним судом видано виконавчі листи від 13.02.2020 № 260/453/19/2020 та від 28.01.2020 № 260/453/19/2020.

25.02.2020 позивач звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду із заявою про заміну сторони виконавчого провадження, в якій просив замінити боржника - Закарпатську митницю ДФС у виконавчих листах від 13.02.2020 № 260/453/19/2020 та від 28.01.2020 № 260/453/19/2020 на його правонаступника - Закарпатську митницю Держмитслужби.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 10.03.2020 заяву ОСОБА_1 про заміну сторони виконавчого провадження задоволено. Замінено у виконавчих листах від 13.02.2020 № 260/453/19/2020 та від 28.01.2020 № 260/453/19/2020 боржника - Закарпатську митницю ДФС на її правонаступника - Закарпатську митницю Держмитслужби.

Судове рішення першої інстанції мотивовано тим, що Закарпатська митниця Держмитслужби 08.12.2019 почала свою діяльність як орган виконавчої влади та є правонаступником Закарпатської митниці ДФС України. Враховуючи викладене, а також відсутність відкритого виконавчого провадження, суд дійшов висновку, що заява про заміну боржника у виконавчих листах від 13.02.2020 №260/453/19/2020 та від 28.01.2020 № 260/453/19/2020, виданих Закарпатським окружним адміністративним судом підлягає задоволенню.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.05.2020 ухвала Закарпатського окружного адміністративного суду від 10.03.2020 залишена без змін.

Судове рішення апеляційної інстанції мотивовано тим, що приписи адміністративного судочинства не пов`язують процесуальне правонаступництво з обов`язковою наявністю факту припинення юридичної особи, а пов`язують такі процесуальні дії (заміну сторони) з вибуттям особи саме з відносин, щодо яких виник спір. Такі правила КАС України встановлені виходячи із специфіки публічно-правових відносин, а саме, з тією обставиною, що повноваження відповідних державних органів, зокрема і контролюючих, не є статичними, а можуть передаватись від одного органу до іншого у випадку зміни законодавства. При цьому момент переходу таких повноважень від одного органу до іншого відбувається не після припинення певного органу, який втрачає повноваження, а за наслідками видання відповідного розпорядчого акту Кабінетом Міністрів України. У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов`язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що перехід функцій від Закарпатської митниці ДФС до Закарпатської митниці Держмитслужби є фактом публічного правонаступництва, а Закарпатська митниця ДФС відповідає ознакам вибулої сторони виконавчого провадження, з огляду на те, що Закарпатська митниця Держмитслужби 08.12.2019 почала свою діяльність як орган виконавчої влади, та є правонаступником Закарпатської митниці ДФС України.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати. На обґрунтування вимог касаційної скарги посилається на те, що суд першої інстанції в порушення норм пункту 4 частини третьої статті 2, частини третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), статті 104 Цивільного кодексу України проігнорував доводи відповідача про те, що сторона виконавчого провадження - боржник Закарпатська митниця ДФС не є такою, що вибула (як юридична особа не є припиненою). Також зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми права, які вказували на відсутність здійснення переходу прав і обов`язків від Закарпатської митниці ДФС до її правонаступника у сфері трудових правовідносин працівників Закарпатської митниці ДФС та відповідно відсутність факту публічного правонаступництва в цих відносинах. Наголошує, що висновок суду апеляційної інстанції щодо здійснення публічного правонаступництва не стосується спірних правовідносин, оскільки права та обов`язки Закарпатської митниці ДФС стосовно працівників цієї митниці (та працівників, які підлягають поновленню саме в цю митницю) не передано до її правонаступника - Закарпатської митниці Держмитслужби. Також зазначає, що на дату винесення оскаржуваної ухвали та на дату подання касаційної скарги Закарпатська митниця ДФС продовжує функціонувати як юридична особа.

Позиція інших учасників справи

Позивач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду від 04.06.2020 відкрито касаційне провадження за скаргою Закарпатської митниці ДФС на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 10.03.2020 і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.05.2020.

Ухвалою Верховного Суду від 27.11.2020 справу призначено до розгляду в попередньому судовому засіданні.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

13.01.2020 постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду по справі № 260/453/19 рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 30.09.2019 скасовано та ухвалено нове судове рішення, яким позов ОСОБА_1 до Закарпатської митниці ДФС про визнання протиправним наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу задоволено.

Вказане судове рішення набрало законної сили 13.01.2020.

Закарпатським окружним адміністративним судом видано виконавчі листи від 13.02.2020 № 260/453/19/2020 та від 28.01.2020 № 260/453/19/2020. Виконавче провадження за вказаними виконавчими листами не відкрито.

14.02.2020 позивач подав до Головного управління Державної казначейської служби України у Закарпатській області виконавчий лист про стягнення з боржника середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Проте рішення суду не виконане, а відповідно до листа Головного управління Державної казначейської служби України у Закарпатській області від 26.02.2020 № 13.2-20-10/837, станом на 26.02.2020 кошти на рахунки Закарпатської митниці ДФС по КЕКВ 2111 Заробітна плата не надходили.

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.

Колегією суддів визначено, що спірним у цій справі є питання можливості застосування механізму заміни у виконавчих листах до відкриття виконавчого провадження боржника, який є суб`єктом владних повноважень, перебуває у стані припинення, але ще не припинений як юридична особа публічного права, проте, його управлінські функції передані іншій юридичній особі публічного права.

Згідно з частиною першою статті 129-1 Конституції України судове рішення є обов`язковим до виконання.

Відповідно до частини першої статті 379 КАС України, у разі вибуття однієї із сторін виконавчого провадження за поданням державного виконавця або за заявою заінтересованої особи суд, який розглядав справу як суд першої інстанції, замінює сторону виконавчого провадження її правонаступником.

Частиною четвертою статті 379 КАС України визначено, що положення цієї статті застосовуються також у випадку необхідності заміни боржника або стягувача у виконавчому листі до відкриття виконавчого провадження.

За приписами статті 52 КАС України, у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.

Таким чином, виходячи зі змісту наведеної вище норми, процесуальне правонаступництво передбачено не лише у зв`язку зі смертю (оголошенням померлою) фізичної особи та реорганізацією суб`єкта господарювання, а й в інших передбачених законом випадках, у тому числі в разі заміни кредитора або боржника в зобов`язанні.

Процесуальне правонаступництво в розумінні статті 52 КАС України допускається на будь-якій стадії судового процесу, включаючи стадію виконання судового рішення.

Отже, ухвала про здійснення процесуального правонаступництва на стадії виконання судового рішення є документом, що забезпечує виконання рішення та фактично є його невід`ємною частиною, а тому заміна сторони в зобов`язанні (правонаступництво) на стадії виконання судового рішення є зміною судового рішення, передбаченою чинним законодавством, що оформлюється ухвалою (стаття 52 КАС України). Оскарження такої ухвали варто розуміти як оскарження судового рішення.

Питання правонаступництва в сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) було предметом розгляду Верховним Судом, який у складі судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду ухвалив постанову від 11.10.2019 у справі № 812/1408/16, фактичні обставини у якій хоча і не є подібними, проте, безпосередній підхід до розуміння спірного у цій справі питання колегія суддів вважає застосовним до цієї справи.

Так, Верховний Суд у цій постанові здійснив системне тлумачення норм Закону України від 02.06.2016 №1404-VIII Про виконавче провадження (далі - Закон № 1404-VIII) у взаємозв`язку зі статтями 52 і 379 КАС України і сформулював висновок, відповідно до якого публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому. При цьому обов`язок по відновленню порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід щодо переходу до правонаступника обов`язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.

У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов`язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.

Отже, правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого або внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.

У такому разі також відбувається вибуття суб`єкта владних повноважень із публічних правовідносин.

Особливістю адміністративного (публічного) правонаступництва є те, що подія переходу прав та обов`язків, що відбувається із суб`єктами владних повноважень, сама собою повинна бути публічною та врегульованою нормами адміністративного права.

При цьому можна виділити дві форми адміністративного (публічного) правонаступництва: 1) фактичне (або компетенційне адміністративне правонаступництво), тобто таке, де вирішуються питання передачі фактичних повноважень від одного до іншого органу, посадової особи (або повноважень за компетенцією) та 2) процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво.

Фактичне (компетенційне) адміністративне (публічне) правонаступництво - це врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передання адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого, який набуває певні владні повноваження внаслідок ліквідації органу чи посади суб`єкта владних повноважень, припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення компетенції органу публічної адміністрації чи припинення повноважень посадової особи.

Процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво - це унормована можливість заміни адміністративним судом (на будь-якій стадії процесу судового розгляду справи в суді першої, апеляційної та касаційної інстанцій (крім випадків перегляду справи за винятковими чи нововиявленими обставинами) сторони чи третьої особи іншим суб`єктом, коли права та обов`язки суб`єкта владних повноважень перейшли від сторони (в адміністративній справі) до іншого суб`єкта владних повноважень, а також можливість суб`єкта публічної адміністрації (правонаступника) вступити в судовий процес як сторона чи третя особа.

При визначенні процесуального адміністративного (публічного) правонаступництва суд повинен виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах, і враховувати таке: якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинили свою діяльність, то суд повинен залучити до участі у справі їхніх правонаступників.

У разі ж відсутності правонаступників суд повинен залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить ухвалення рішення про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. У разі зменшення обсягу компетенції суб`єкта владних повноважень, не пов`язаного з припиненням його діяльності, до участі у справі як другий відповідач суд залучає іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого передані або належать функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача.Отже, підставою для переходу адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень до іншого (набуття адміністративної компетенції) є події, що відбулися із суб`єктом владних повноважень.

Також, аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постановах від 12.06.2018 у справі № 2а-23895/09/1270, від 13.03.2019 у справі № 524/4478/17, від 20.02.2019 у справі № 826/16659/15, від 10.09.2020 у справі № 420/5772/18.

У межах вирішення питання, яке є предметом розгляду в цій справі, для встановлення факту публічного правонаступництва визначальним є встановлення або припинення первісного суб`єкта - Закарпатської митниці ДФС, або перехід повністю чи частково його функцій (адміністративної компетенції) до Закарпатської митниці Держмитслужби. Інакше відсутність підстав публічного правонаступництва доводить неможливість його здійснення.

Суди попередніх інстанцій встановили, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 18.12.2018 № 1200 Про утворення Державної податкової служби України та Державної митної служби України утворено Державну податкову службу України та Державну митну службу України, реорганізувавши Державну фіскальну службу шляхом поділу. Установлено, що Державна митна служба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів і який реалізує державну митну політику, державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування митного законодавства. Державна податкова служба та Державна митна служба є правонаступниками майна, прав та обов`язків реорганізованої Державної фіскальної служби у відповідних сферах діяльності.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 06.03.2019 № 227 Про затвердження положень про Державну податкову службу України та Державну митну службу України (Офіційний вісник України, 2019 р., № 26, ст. 900) державна митна служба, її територіальні органи виконують встановлені законодавчими та іншими нормативно-правовими актами функції та повноваження органів доходів і зборів до внесення до таких актів відповідних змін у частині, що стосується повноважень Державної митної служби, її територіальних органів.

Постановою Кабінету Міністрів України від 02.10.2019 № 858 Про утворення територіальних органів Державної митної служби постановлено реорганізувати деякі територіальні органи Державної фіскальної служби шляхом їх приєднання до відповідних територіальних органів Державної митної служби за переліком згідно з додатком 2, зокрема Закарпатську митницю ДФС у Закарпатську митницю Держмитслужби.

Відповідно до вимог наказу Державної фіскальної служби України від 25.11.2019 № 30-рг Про реорганізацію митниць ДФС 27.11.2019 розпочато процедуру припинення юридичної особи - Закарпатської митниці ДФС (код ЄДРПОУ - 39515893) шляхом її приєднання до Закарпатської митниці Держмитслужби (код ЄДРПОУ - 43337207).

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 04.12.2019 № 1217-р Питання Державної митної служби погоджена пропозиція Міністерства фінансів щодо можливості забезпечення здійснення з 08.12.2019 Державною митною службою покладених на неї постановою Кабінету Міністрів України від 06.03.2019 № 227 Про затвердження положень про Державну податкову службу України та Державну митну службу України функцій і повноважень Державної фіскальної служби, що припиняється, з реалізації державної митної політики, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування законодавства з питань державної митної справи.

Тобто, як встановлено судами попередніх інстанцій перехід функцій і повноважень від ДФС України до Держмитслужби України відбувся.

Також судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно з відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, Закарпатську митницю Держмитслужби (код ЄДРПОУ 43337207) створено як юридичну особу, про що 07.11.2019 внесено запис № 1 324 102 0000 011802.

Відтак, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що перехід функцій від Закарпатської митниці ДФС до Закарпатської митниці Держмитслужби є фактом публічного правонаступництва, а Закарпатська митниця ДФС відповідає ознакам вибулої сторони виконавчого провадження.

Крім того, як встановлено судом апеляційної інстанції, 14.02.2020 позивач подав до Головного управління Державної казначейської служби України у Закарпатській області виконавчий лист про стягнення з боржника середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Проте рішення суду не виконане, а відповідно до листа Головного управління Державної казначейської служби України у Закарпатській області від 26.02.2020 № 13.2-20-10/837, станом на 26.02.2020 кошти на рахунки Закарпатської митниці ДФС по КЕКВ 2111 Заробітна плата не надходили.

З огляду на наведене та враховуючи те, що постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.01.2020 не виконана, а реорганізація боржника - Закарпатської митниці ДФС унеможливлює її виконання, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про наявність правових підстав для заміни у виконавчих листах від 13.02.2020 № 260/453/19/2020 та від 28.01.2020 № 260/453/19/2020 боржника - Закарпатську митницю ДФС на її правонаступника - Закарпатську митницю Держмитслужби.

З приводу посилання скаржника на практику, викладену в постанові Верховного Суду від 05.03.2020 по справі № 682/952/17, колегія суддів зазначає, що у справі № 682/952/17 спірні правовідносини не є подібними із тими, з приводу яких виник спір у цій справі, оскільки як слідує зі змісту постанови Верховного Суду від 05.03.2020, судами було встановлено припинення юридичної особи (боржника).

Посилання скаржника на відсутність відомостей в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань про фактичне припинення Закарпатської митниці ДФС як юридичної особи, як визначальної підстави для заміни боржника, колегія суддів відхиляє, оскільки це лише свідчить про відсутність підстав для правонаступництва в розумінні частини другої статті 104 Цивільного кодексу України. Проте в даному випадку з дати початку виконання Закарпатською митницею Держмитслужби функцій і повноважень Закарпатської митниці ДФС відбулося фактичне (компетенційне) адміністративне правонаступництво, оскільки саме норми адміністративного права врегульовали умови та порядок передання адміністративної компетенції від Закарпатської митниці ДФС до Закарпатської митниці Держмитслужби, а тому факт припинення (ліквідації) юридичної особи не є вирішальним.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками судів попередніх інстанцій у цій справі.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Оцінюючи доводи касаційної скарги, Верховний Суд виходить з того, що судами попередніх інстанцій було надано належну правову оцінку доводам, наведеним сторонами під час судового розгляду справи. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваних судових рішень, у касаційній скарзі не зазначено.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін, оскільки судами не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.

З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, підстави для скасування судових рішень відсутні.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Закарпатської митниці ДФС (правонаступником якої є Закарпатська митниця Держмитслужби) залишити без задоволення.

Ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 10.03.2020 і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.05.2020 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

СуддіЖ.М. Мельник-Томенко А.В. Жук Н.М. Мартинюк